Sentenza n. 4801/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva conseguito presso un'università rumena un attestato di formazione per insegnanti itineranti e di sostegno e aveva presentato domanda di riconoscimento ai sensi della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. 206/2007. Dopo una precedente sentenza che aveva imposto all'Amministrazione di provvedere, il Ministero ha rigettato l'istanza ritenendo che il ricorrente non avesse conseguito in Romania una qualifica professionale o il diritto di esercitare l'insegnamento di sostegno e, comunque, che la formazione estera fosse radicalmente diversa da quella italiana. Il ricorrente ha dedotto il difetto di istruttoria e di motivazione, la mancata acquisizione del programma analitico del percorso formativo, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto, l'assenza di una valutazione effettiva della formazione e dell'esperienza maturate, nonché l'illegittimità del mancato ricorso a misure compensative, anche alla luce dei percorsi di specializzazione previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024 per i titolari di formazione estera sul sostegno.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto che l'assenza di un'attestazione dell'autorità rumena circa la possibilità di esercitare la professione in Romania non fosse automaticamente ostativa al riconoscimento: il Ministero doveva comunque verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la comparabilità della formazione estera con quella richiesta in Italia. L'Amministrazione avrebbe dovuto richiedere le integrazioni documentali necessarie, compreso il piano didattico analitico, e acquisire le informazioni utili a valutare eventuali differenze sostanziali, anziché fondare il diniego su un attestato sintetico. È stata inoltre ritenuta illegittima l'omissione del preavviso di rigetto, poiché il procedimento era a istanza di parte e implicava valutazioni non rigidamente vincolate. Il TAR ha escluso l'applicabilità dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, sia perché il potere esercitato non era vincolato, sia perché la disposizione non consente di sanare l'omissione dell'art. 10-bis nei procedimenti discrezionali. Il giudizio ministeriale sulla radicale diversità delle formazioni è stato ritenuto scarsamente motivato, anche perché la documentazione evidenziava un tirocinio curriculare e la sovrapposizione di varie materie con il percorso italiano. Il Ministero non aveva spiegato perché le differenze non potessero essere colmate mediante misure compensative, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio. Ulteriore elemento di criticità è stato individuato nell'ammissione di titolari del medesimo titolo estero ai percorsi di specializzazione introdotti dall'art. 7 d.l. 71/2024, circostanza non adeguatamente conciliata con il diniego assoluto di riconoscimento. L'Amministrazione è stata obbligata a riesaminare l'istanza, instaurando il contraddittorio procedimentale, acquisendo il piano formativo-didattico analitico e valutando l'eventuale assegnazione di misure compensative. Spese compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli»

  L'assenza dei documenti tipici della qualifica professionale non consente automaticamente di respingere la domanda; occorre verificare concretamente competenze, formazione ed esperienza e la loro comparabilità con i requisiti dello Stato ospitante.

• d.lgs. 206/2007, art. 16

  «entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni»

  L'autorità competente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie prima di decidere sulla domanda di riconoscimento.

• d.lgs. 206/2007, art. 17, comma 2

  «invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano»

  Prima di stabilire l'esistenza di differenze sostanziali, l'Amministrazione deve acquisire dal richiedente le informazioni necessarie e, se occorre, rivolgersi alle autorità od organismi dello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego e consentire all'interessato di interloquire sulle ragioni ostative e di produrre elementi integrativi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La non annullabilità per irrilevanza del vizio procedimentale non opera quando il potere è discrezionale e, in ogni caso, il secondo periodo non si applica alla violazione dell'art. 10-bis.

• art. 14, par. 1, direttiva 2005/36/CE

  «se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante»

  Anche in presenza di divergenze sostanziali tra le formazioni, l'autorità può e deve valutare misure compensative idonee a colmare le differenze.

• art. 7 d.l. 71/2024, convertito dalla l. 106/2024

  La disposizione introduce percorsi formativi integrativi per titolari di percorsi esteri sul sostegno, consentendo il conseguimento del titolo italiano dopo l'acquisizione dei crediti formativi richiesti.

• art. 7, comma 1, d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso ordinario e il numero di crediti formativi richiesti per il conseguimento della specializzazione sul sostegno.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica o formazione professionale conseguita in un altro Stato membro, la mancanza dei documenti tipici previsti dalla direttiva 2005/36/CE non è automaticamente ostativa: l'autorità deve comunque verificare concretamente la formazione, le competenze e l'esperienza dell'interessato e la loro comparabilità con i requisiti dello Stato ospitante.
• Quando la documentazione prodotta non consente di valutare compiutamente le differenze tra la formazione estera e quella nazionale, l'autorità competente deve chiedere le integrazioni documentali e le informazioni necessarie prima di adottare il diniego; non può fondare la decisione su un confronto tra un attestato estero meramente sintetico e il completo percorso formativo nazionale.
• Nel procedimento a istanza di parte avente natura valutativa e non rigidamente vincolata, l'omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 determina l'illegittimità del provvedimento finale, poiché l'art. 21-octies, comma 2, non consente di neutralizzare tale violazione attraverso la dimostrazione postuma dell'immutabilità dell'esito.
• La valutazione della formazione estera deve considerare anche corrispondenze parziali tra gli insegnamenti e le competenze acquisite; l'accertamento di differenze sostanziali non giustifica di per sé un diniego assoluto, dovendo l'autorità motivare specificamente perché tali differenze non siano colmabili mediante misure compensative proporzionate e adeguate.
• L'ammissione di titolari del medesimo titolo estero a percorsi integrativi abilitanti costituisce un elemento che l'autorità deve considerare e spiegare coerentemente nel motivare un eventuale diniego assoluto di riconoscimento dello stesso titolo.

Come è indicizzato