Sentenza n. 1426/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio la precedente delibera regionale con cui erano state riconosciute un’indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha dedotto il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato, l’insussistenza di vizi originari della delibera annullata e la natura meramente opportunistica del riesame, nonché la violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento. Ha inoltre contestato la supposta mancanza di copertura finanziaria e la violazione dell’equilibrio del Fondo sanitario regionale, denunciando difetto di istruttoria, motivazione, partecipazione e contraddittorietà. Nel merito sostanziale ha sostenuto l’illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, assumendo che l’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 ricomprendesse anche l’attività extra-regionale. Ha chiesto altresì il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura patrimoniale della controversia e l’assenza di discrezionalità nella spettanza dei contributi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i vizi dedotti contro l’annullamento d’ufficio né le pretese risarcitorie e indennitarie. Il Collegio ha qualificato la controversia come concernente la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla normativa statale e regionale a favore delle strutture private accreditate costrette a sospendere l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha rilevato che la disciplina normativa predeterminava i presupposti, la finalità e il limite massimo del beneficio, mentre all’amministrazione spettavano soltanto verifiche oggettive sull’esistenza dei requisiti, sulla produzione e sui costi fissi rendicontati, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione. Ne deriva una posizione di diritto soggettivo e la giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha ritenuto applicabile il principio affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione nella sentenza n. 15404/2024, relativa a fattispecie analoga. Ha precisato che non ricorre la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi, ma il riparto ordinario fondato sulla natura della situazione soggettiva. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione aveva qualificato il proprio intervento come annullamento d’ufficio della precedente delibera; il TAR non ha esaminato la sussistenza dei relativi presupposti, ritenendo preliminare il difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La disposizione ha previsto, secondo il TAR, un contributo per i costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate, entro un limite massimo predeterminato, con spettanza verificabile sulla base di presupposti oggettivi.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020.

  La disposizione estende l’applicazione del regime previsto dal comma 5-bis alle prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020, inserito dalla l. 27/2020

  Al fine di impiegare il personale sanitario delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell'emergenza, le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria.

  La norma costituiva il presupposto generale del potere regionale di sospendere o rimodulare le attività sanitarie differibili e non urgenti durante l’emergenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi; il riparto doveva essere stabilito secondo la natura della situazione soggettiva azionata.

• art. 11 c.p.a.

  A seguito della declaratoria di difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• In materia di contributi, sovvenzioni e ristori pubblici, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione spetta soltanto verificare l’esistenza dei presupposti oggettivi, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La controversia relativa a contributi previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 a favore di strutture sanitarie private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché la spettanza della sovvenzione deriva dalla disciplina normativa e l’amministrazione svolge funzioni di verifica e vigilanza.
• Il fatto che la controversia sia formalmente proposta contro un atto regionale di annullamento d’ufficio non determina di per sé la giurisdizione del giudice amministrativo: occorre individuare la natura sostanziale della situazione giuridica controversa e verificare se l’amministrazione abbia esercitato un potere discrezionale oppure abbia inciso su una posizione di diritto soggettivo relativa a un beneficio normativamente predeterminato.
• Quando la controversia riguarda una fase successiva al riconoscimento di un contributo e l’amministrazione procede al recupero o alla negazione di somme spettanti sulla base di presupposti normativamente vincolati, la posizione del beneficiario resta di diritto soggettivo, salvo che il beneficio sia stato attribuito o ritirato nell’esercizio di un potere discrezionale incidente su interessi legittimi.
• Dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato