Corte di giustizia, Sentenza C-244/17

Ricorso di annullamento contro la decisione (UE) 2017/477 sulla posizione dell'Unione nel Consiglio di cooperazione UE-Kazakhstan

La Corte di giustizia, in Grande Sezione, si pronuncia su un ricorso di annullamento proposto dalla Commissione europea contro una decisione del Consiglio relativa alla posizione da adottare, a nome dell'Unione, nell'organo istituito dall'accordo rafforzato di partenariato e cooperazione con il Kazakhstan. La controversia riguarda in particolare la regola di voto applicabile nel Consiglio quando l'atto adottato ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE si inserisce in un accordo che presenta anche collegamenti con la PESC.

Fatti e contesto normativo

Il Consiglio aveva prima autorizzato la firma e l'applicazione provvisoria dell'accordo con il Kazakhstan con la decisione 2016/123, fondata, tra l'altro, sugli articoli 37 e 31, paragrafo 1, TUE e sugli articoli 91, 100, paragrafo 2, 207 e 209 TFUE, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafi 5 e 8, secondo comma, TFUE. L'accordo istituiva un Consiglio di cooperazione, assistito da un comitato di cooperazione, con possibilità di creare sottocomitati specializzati e altri organismi; tali organi potevano adottare regole interne e decisioni sul proprio funzionamento.

Per attuare queste previsioni, la Commissione e l'alto rappresentante avevano presentato una proposta di decisione del Consiglio basata sull'articolo 218, paragrafo 9, TFUE e sull'articolo 37 TUE, con basi sostanziali negli articoli 207 e 209 TFUE. Il Consiglio, però, ha adottato la decisione impugnata aggiungendo anche l'articolo 31, paragrafo 1, TUE e gli articoli 91 e 100, paragrafo 2, TFUE.

Questione giuridica sottoposta alla Corte

La questione centrale era se, per una decisione adottata ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE, la regola di voto dovesse essere sempre la maggioranza qualificata di cui all'articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE, oppure se dovesse operare l'unanimità quando la decisione tocca un accordo che contiene disposizioni riconducibili alla PESC. Correlativamente, la Corte doveva verificare se fosse legittimo inserire l'articolo 31, paragrafo 1, TUE tra le basi giuridiche dell'atto e se ciò fosse compatibile con l'articolo 40 TUE.

Argomenti delle parti

La Commissione sosteneva che l'articolo 218 TFUE istituisce una procedura unificata per gli accordi internazionali e per le posizioni da adottare in sede di organi istituiti da tali accordi; pertanto, la decisione del Consiglio doveva essere approvata a maggioranza qualificata, salvo le ipotesi espressamente previste dai trattati. L'inserimento dell'articolo 31, paragrafo 1, TUE sarebbe stato improprio perché avrebbe esteso le regole decisionali della PESC all'attuazione di un accordo internazionale in un ambito prevalentemente non PESC.

Il Consiglio replicava che la decisione impugnata riguardava il funzionamento del quadro istituzionale dell'accordo e che, in presenza di un nesso con la PESC, la base giuridica doveva riflettere le specificità del settore, imponendo l'unanimità. A suo avviso, l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE non disciplina autonomamente tutte le regole di voto e occorre sempre guardare alla base giuridica sostanziale dell'atto.

Ragionamento della Corte

La Corte ribadisce che l'articolo 218 TFUE prevede una procedura unificata e generale per la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali, ma che tale procedura deve tener conto delle specificità dei singoli settori, incluse quelle della PESC. In questo quadro, l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE istituisce una procedura semplificata per fissare le posizioni dell'Unione negli organi creati dagli accordi internazionali; la semplificazione riguarda soprattutto la limitazione della partecipazione del Parlamento, non la definizione della regola di voto del Consiglio.

Poiché il paragrafo 9 non contiene una regola di voto propria, essa va desunta dal paragrafo 8 dell'articolo 218 TFUE. La Corte precisa che il primo comma di tale paragrafo comporta la maggioranza qualificata, salvo che ricorra una delle ipotesi del secondo comma, tra cui il caso in cui l'accordo riguardi un settore per il quale l'unanimità è richiesta per l'adozione di un atto dell'Unione. Per determinare se si rientri in tale ipotesi, occorre guardare alla base giuridica sostanziale dell'atto e alla sua finalità principale o preponderante.

La Corte distingue poi il caso in esame dalla giurisprudenza relativa agli accordi di associazione: lì l'unanimità può derivare dalla natura specifica dell'accordo, mentre qui si tratta di una decisione meramente attuativa del funzionamento di organi istituiti dall'accordo. Di conseguenza, non è sufficiente che l'accordo presenti alcuni collegamenti con la PESC per imporre l'unanimità sulla decisione ex articolo 218, paragrafo 9, TFUE.

Applicando tali criteri al caso concreto, la Corte osserva che la decisione impugnata riguardava l'adozione del regolamento interno degli organi dell'accordo e l'istituzione di tre sottocomitati specializzati. Si tratta di misure inerenti al funzionamento generale dell'accordo, che, considerato nel suo insieme, ruota soprattutto attorno alla politica commerciale comune e alla cooperazione allo sviluppo. I riferimenti alla PESC presenti in alcune disposizioni dell'accordo sono ritenuti accessori e non sufficienti a trasformare la PESC nella componente principale dell'atto impugnato.

Ne consegue che il Consiglio ha erroneamente incluso l'articolo 31, paragrafo 1, TUE tra le basi giuridiche e ha adottato la decisione all'unanimità. La corretta regola di voto era quella della maggioranza qualificata.

Decisione e effetti dell'annullamento

La Corte accoglie il motivo unico della Commissione e annulla la decisione (UE) 2017/477. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 264, secondo comma, TFUE, mantiene gli effetti della decisione annullata, perché gli organi del Consiglio di cooperazione avevano già adottato, in base a quell'atto, i regolamenti interni e le decisioni previste. La Corte ritiene che l'annullamento immediato senza mantenimento degli effetti avrebbe potuto compromettere il funzionamento degli organi dell'accordo e la certezza del diritto.

Principio affermato

Quando il Consiglio adotta, ai sensi dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE, una decisione che fissa la posizione dell'Unione in un organo istituito da un accordo internazionale, la regola di voto dipende dalla base giuridica sostanziale e dalla finalità principale dell'atto: se la decisione riguarda in via principale un settore per il quale i trattati impongono l'unanimità, il Consiglio deve deliberare all'unanimità; altrimenti, si applica la maggioranza qualificata. La mera presenza nell'accordo di disposizioni collegate alla PESC non basta, di per sé, a imporre l'unanimità sulla decisione attuativa, ove la componente PESC sia soltanto accessoria.