Corte di giustizia, Sentenza C-430/16

Misure restrittive UE contro l’Iran e perdita di interesse ad agire

La causa riguarda un’impugnazione proposta dalla Bank Mellat contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso diretto contro il regime settoriale di restrizioni ai trasferimenti di fondi e ai servizi finanziari introdotto/modificato dalla decisione 2012/635/PESC e dal regolamento (UE) n. 1263/2012. Il contenzioso si colloca nel quadro delle misure restrittive dell’Unione nei confronti dell’Iran connesse alla proliferazione nucleare e della successiva attuazione del piano d’azione congiunto globale.

Fatti e antecedenti rilevanti

La Bank Mellat, banca commerciale iraniana, era stata in precedenza colpita da misure restrittive individuali di congelamento dei fondi, poi annullate in primo grado e in appello. La controversia odierna non riguarda tali misure individuali, bensì il regime settoriale che vietava o limitava talune operazioni finanziarie tra enti finanziari dell’Unione e soggetti finanziari iraniani, prevedendo solo alcune eccezioni e meccanismi autorizzatori.

Il regime controverso venne successivamente abrogato/soppresso con effetto dal 16 gennaio 2016, nell’ambito dell’attuazione del piano d’azione congiunto globale concluso il 14 luglio 2015 con l’Iran.

Contenuto del regime controverso

Il regolamento n. 267/2012, come modificato dal regolamento controverso, prevedeva:

• restrizioni alle operazioni finanziarie fra enti finanziari iraniani e enti finanziari dell’Unione;
• alcune categorie di trasferimenti consentiti, tra cui quelli umanitari, personali, connessi a specifici contratti commerciali non vietati, diplomatici/consolari, relativi a crediti e quelli necessari all’esecuzione di determinati contratti;
• obblighi di notifica o autorizzazione preventiva per taluni trasferimenti;
• ulteriori restrizioni introdotte dall’articolo 30 bis;
• una clausola di deroga all’articolo 30 ter per autorizzazioni rilasciate in base ad altre disposizioni del regolamento.

La finalità dichiarata era impedire il trasferimento di attività o risorse che potessero contribuire ad attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari.

Procedimento dinanzi al Tribunale

Dinanzi al Tribunale, la Bank Mellat aveva chiesto:

• l’annullamento dell’articolo 1, punto 15, del regolamento n. 1263/2012;
• in subordine, l’annullamento della medesima disposizione nella parte in cui non prevedeva un’eccezione per il suo caso;
• la dichiarazione di inapplicabilità nei suoi confronti dell’articolo 1, punto 6, della decisione 2012/635/PESC.

Il Tribunale aveva respinto il ricorso. Aveva inoltre escluso la propria competenza, ai sensi dell’articolo 275 TFUE, sul terzo capo della domanda, e aveva dichiarato irricevibili alcuni profili del ricorso ex articolo 263, quarto comma, TFUE. Quanto all’interesse ad agire, aveva ritenuto che la Bank Mellat lo conservasse, poiché, cessate le misure individuali, essa sarebbe stata “effettivamente” sottoposta al regime settoriale fino al suo giudizio.

Questioni esaminate dalla Corte

In impugnazione, il Consiglio e la Commissione sostenevano che, essendo il regime stato abrogato dal 16 gennaio 2016, la Bank Mellat non avesse più interesse ad agire. La Bank Mellat replicava che l’annullamento le sarebbe stato utile, sia per evitare future reiterazioni di misure simili, sia per fondare un’azione risarcitoria, sia per ottenere una forma di riparazione del danno alla reputazione.

Ragionamento della Corte sull’interesse ad agire

La Corte ricorda che l’interesse ad agire deve sussistere al momento della proposizione del ricorso e permanere fino alla decisione. Tuttavia, nel caso concreto, chiarisce che il Tribunale aveva errato nel ritenere che la Bank Mellat fosse divenuta assoggettata al regime dopo il 18 febbraio 2016: a quella data il regime era già stato abrogato dal 16 gennaio 2016.

La Corte verifica quindi d’ufficio se l’abrogazione abbia fatto venir meno l’interesse ad agire. Esclude che siano applicabili al caso i principi della sentenza Abdulrahim, perché quella riguardava misure individuali di iscrizione in elenco con un danno morale connesso alla pubblica designazione come soggetto legato al terrorismo. Le misure qui controverse sono invece misure settoriali di portata generale, applicabili in base a criteri oggettivi a tutte le banche e istituzioni finanziarie iraniane, non dirette a una persona specificamente identificata né fondate su un addebito individuale.

La Corte osserva inoltre che:

• il regime controverso non poteva aver causato alla Bank Mellat un pregiudizio reputazionale paragonabile a quello delle misure individuali;
• durante tutto il periodo di vigenza del regime, la Bank Mellat era già soggetta a misure individuali più severe, sicché il regime settoriale non aveva prodotto un impatto distinto ed effettivo sulla sua situazione;
• dopo l’abrogazione, l’annullamento del regime non poteva più procurarle alcun beneficio concreto.

Quanto all’argomento fondato sul rischio di reiterazione, la Corte rileva che un interesse ad agire può persistere se esiste un rischio preciso e concreto di ripetizione dell’illegittimità. Nel caso di specie, la Bank Mellat si era limitata ad allegare in modo generale un rischio futuro, senza dimostrare in modo sufficientemente preciso e concreto che una situazione identica si sarebbe riprodotta.

Dispositivo e conseguenze processuali

La Corte annulla la sentenza del Tribunale, ma poi statuisce definitivamente che non vi è luogo a statuire sul ricorso proposto dalla Bank Mellat dinanzi al Tribunale, poiché quest’ultima aveva perso il suo interesse ad agire prima della decisione di primo grado.

Quanto alle spese, la Corte dispone che Bank Mellat e Consiglio sopportino ciascuno le proprie spese sia in primo grado sia in impugnazione; Commissione e Regno Unito sopportano le proprie spese.

Principi utili per la pratica

La pronuncia ribadisce che:

• l’interesse ad agire deve persistere fino alla decisione;
• l’abrogazione dell’atto impugnato può comportare il non luogo a statuire se l’annullamento non offre più alcun beneficio concreto;
• la tutela della reputazione riconosciuta in materia di iscrizioni individuali non si trasferisce automaticamente a misure settoriali di portata generale;
• il rischio di futura reiterazione deve essere provato in modo preciso e concreto, non meramente ipotetico.