Corte di giustizia, Sentenza C-57/16

Accesso ai documenti ambientali della Commissione e presunzione di riservatezza

La causa riguarda un’impugnazione proposta da ClientEarth avverso la sentenza del Tribunale che aveva confermato il diniego della Commissione all’accesso a documenti connessi a due valutazioni d’impatto nel settore ambientale. La Corte, in Grande Sezione, affronta il rapporto tra trasparenza istituzionale, eccezioni all’accesso ai documenti e disciplina speciale applicabile alle informazioni ambientali.

Fatti e procedimento principale

ClientEarth aveva chiesto alla Commissione l’accesso a:

• una relazione sulla valutazione d’impatto, a un progetto di relazione e al parere del comitato per la valutazione d’impatto relativi all’accesso alla giustizia in materia ambientale;
• una relazione sulla valutazione d’impatto e al relativo parere del comitato per la valutazione d’impatto concernenti ispezioni e sorveglianza in materia ambientale.

La Commissione aveva respinto le richieste invocando l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, sostenendo che la divulgazione avrebbe gravemente pregiudicato processi decisionali ancora in corso. Il Tribunale aveva accolto l’impostazione della Commissione, ammettendo una presunzione generale di riservatezza per i documenti formati nell’ambito di una valutazione d’impatto fino alla decisione della Commissione sull’eventuale proposta.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• il regolamento (CE) n. 1049/2001, sul diritto di accesso ai documenti;
• il regolamento (CE) n. 1367/2006, relativo all’accesso alle informazioni ambientali;
• gli articoli 1 TUE, 10, paragrafo 3, TUE, 11, paragrafo 2, TUE e 17, paragrafi 1-3, TUE;
• l’articolo 15, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 293, paragrafo 1, TFUE;
• l’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali.

Rilevano inoltre l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, l’articolo 4, paragrafo 6, e l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, nonché l’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), l’articolo 3 e l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006.

Permanenza dell’interesse ad agire

Nel corso dell’impugnazione, alcuni documenti erano stati pubblicati o trasmessi a ClientEarth. La Corte esclude tuttavia il non luogo a statuire: l’oggetto della controversia permaneva perché le decisioni di diniego non erano state ritirate e la questione della legittimità della presunzione generale poteva riproporsi in futuro in analoghe richieste di accesso. La Corte sottolinea che ClientEarth, per la sua attività nel settore ambientale e della trasparenza, è particolarmente esposta a future applicazioni della medesima presunzione.

Ragionamento della Corte: trasparenza e documenti legislativi

La Corte ricorda che il regolamento n. 1049/2001 mira a garantire il più ampio accesso possibile ai documenti e che le eccezioni devono essere interpretate restrittivamente. In particolare, il considerando 6 e l’articolo 12, paragrafo 2, favoriscono una trasparenza rafforzata per i documenti redatti nel corso di procedure dirette all’adozione di atti giuridicamente vincolanti.

La Corte osserva che le relazioni di valutazione d’impatto e i pareri del comitato:

• contengono elementi importanti del processo legislativo;
• presentano le opzioni politiche considerate, le loro incidenze e un raffronto tra esse;
• permettono ai cittadini di comprendere le scelte della Commissione e di far valere utilmente il proprio punto di vista prima che le decisioni siano definitive.

Per tale ragione, tali documenti rientrano, per il loro oggetto, nell’ambito dei documenti legislativi di cui all’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.

Informazioni ambientali e disciplina speciale del regolamento n. 1367/2006

La Corte aggiunge che i documenti controversi contengono anche informazioni ambientali ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 1367/2006, poiché includono analisi costi-benefici e altre analisi economiche utilizzate nell’ambito di misure e attività ambientali.

Di conseguenza, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretato e applicato ancora più restrittivamente, tenendo conto dell’interesse pubblico alla divulgazione delle informazioni ambientali e dell’obiettivo di massima diffusione perseguito dal regolamento n. 1367/2006.

Insufficienza dei motivi addotti per la presunzione generale

La Corte respinge la tesi del Tribunale secondo cui la Commissione poteva presumere in astratto che la divulgazione dei documenti di valutazione d’impatto, fino alla decisione sull’eventuale proposta, pregiudicasse gravemente il processo decisionale in corso.

In particolare, la Corte osserva che:

• la procedura di valutazione d’impatto non è, per sua natura, incompatibile con la piena trasparenza;
• la trasparenza rafforza la legittimità e la credibilità dell’azione della Commissione, invece di indebolirne l’indipendenza;
• il rischio di influenze o pressioni esterne resta troppo astratto se non è dimostrato in concreto e in relazione ai singoli documenti richiesti;
• il carattere provvisorio o preliminare di un documento non basta, di per sé, a fondare il diniego.

La Corte sottolinea inoltre che il diritto dell’Unione non impone alla Commissione un dialogo continuo e obbligatorio con le parti interessate a seguito della divulgazione di un documento. La possibilità che il pubblico o gli interessati commentino le opzioni in discussione fa parte dei diritti democratici e non giustifica, da sola, la riservatezza generalizzata.

Decisione sul merito dei ricorsi di primo grado

Esaminando direttamente i ricorsi di annullamento, la Corte constata che la Commissione non ha dimostrato in modo concreto e individualizzato che l’accesso ai singoli documenti avrebbe pregiudicato gravemente i processi decisionali in corso. Le ragioni addotte sulla fase iniziale e delicata dei procedimenti, sulla sensibilità delle questioni e sulla possibile pressione esterna sono considerate troppo generiche.

La Corte conclude quindi che la Commissione ha violato l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 nel negare l’accesso ai documenti richiesti.

Dispositivo e spese

La Corte:

• annulla la sentenza del Tribunale;
• annulla entrambe le decisioni della Commissione del 1° e del 3 aprile 2014;
• condanna la Commissione a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute da ClientEarth nei due gradi di giudizio;
• pone le spese degli Stati membri intervenienti a loro carico.

Principi affermati

Dalla pronuncia emerge che:

• i documenti di valutazione d’impatto relativi a future iniziative legislative, in particolare nel settore ambientale, non beneficiano di una presunzione generale di riservatezza;
• l’accesso a tali documenti va valutato in modo coerente con il principio di trasparenza rafforzata per i documenti legislativi;
• quando i documenti contengono informazioni ambientali, il motivo di diniego dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 deve essere interpretato restrittivamente;
• il pregiudizio al processo decisionale deve essere concreto, effettivo e ragionevolmente prevedibile, non soltanto ipotetico o astratto.