Cassazione Civile, Ordinanza n. 33005/2023 del 28/11/2023

Esito

La controversia

Un professionista aveva svolto attività di progettazione per un'opera pubblica commissionata da un comune. In primo grado il tribunale aveva rigettato la domanda di pagamento contrattuale, ma aveva accolto la domanda di arricchimento senza causa nei confronti dell'ente, condannandolo a corrispondere un indennizzo. In appello la decisione è stata riformata: la corte territoriale ha ritenuto che l'impegno di spesa fosse stato assunto dal funzionario comunale senza osservare le procedure contabili e senza adeguata copertura finanziaria, con conseguente applicabilità della disciplina che rende personalmente responsabile il funzionario verso il terzo e preclude l'azione contro l'ente, anche ex art. 2041 c.c. Il ricorrente ha proposto cinque motivi: 1) violazione della disciplina sugli impegni di spesa e censura per mancata indicazione, da parte del comune, del funzionario passivamente legittimato; 2) dedotta inapplicabilità, in Sicilia e nel periodo considerato, della normativa statale sugli impegni di spesa per effetto della disciplina regionale; 3) omessa pronuncia sulla dedotta ammissibilità dell'azione di arricchimento per l'utilità dell'opera; 4) conseguente erronea condanna alla restituzione delle somme percepite in esecuzione della sentenza di primo grado; 5) erronea compensazione delle spese di lite.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi. Ha confermato che, quando un ente locale assume obbligazioni senza rispettare le procedure contabili e senza copertura finanziaria, il rapporto non è riferibile all'ente ma intercorre tra il professionista e il funzionario che ha assunto l'impegno; perciò il professionista deve agire contro quest'ultimo e non contro il comune, restando preclusa anche l'azione ex art. 2041 c.c. per difetto del requisito di sussidiarietà. Ha inoltre escluso che la mancata indicazione del funzionario integri violazione dei doveri di lealtà e probità, ha ritenuto infondata la censura di omessa pronuncia perché le questioni erano assorbite, e ha considerato conseguentemente corretta sia la condanna alla restituzione delle somme sia la regolazione delle spese. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna del ricorrente alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 23 d.l. n. 66/1989

  La norma, applicabile ratione temporis, impone il rispetto delle procedure di spesa e dei controlli contabili; in mancanza, il contratto non è riferibile all'ente locale ma il rapporto obbligatorio intercorre con il funzionario che ha assunto l'impegno.

• L. n. 144/1989

  convertito il d.l. n. 66/1989

  La conversione conferma la disciplina sugli impegni di spesa degli enti locali richiamata dalla Corte.

• art. 55, 5° co., L. n. 142/1990

  Richiamato dal ricorrente come parametro di doglianza, ma la Corte non ne ravvisa incidenza decisiva rispetto alla disciplina sugli impegni di spesa.

• Statuto della Regione siciliana

  Invocato dal ricorrente per sostenere la specialità della disciplina regionale, ma la Corte ribadisce l'applicabilità della norma statale in quanto incidente sull'ordinamento civile.

• legge Regione siciliana n. 19/1972

  Richiamata come parte del quadro regionale asseritamente derogatorio.

• legge Regione siciliana n. 21/1985

  artt. 7 e 8, 4° co.; art. 17

  Richiamata dal ricorrente per sostenere la disciplina speciale regionale in materia di incarichi e spesa tecnica.

• legge Regione siciliana n. 10/1993

  Indicata dal ricorrente come termine finale del periodo in cui la disciplina regionale avrebbe reso inapplicabile la norma statale.

• art. 11 preleggi

  Richiamato dal ricorrente in tema di successione/rapporti tra norme statali e regionali.

• art. 112 c.p.c.

  Invocato per sostenere un'omessa pronuncia; la Corte esclude il vizio perché la questione era assorbita.

• art. 88 c.p.c.

  La Corte esclude che la mancata indicazione del funzionario da parte del comune integri violazione dei doveri di lealtà e probità.

• art. 2041 c.c.

  L'azione di ingiustificato arricchimento è preclusa quando il terzo abbia altra azione esperibile contro il funzionario responsabile; manca quindi il requisito della sussidiarietà.

• art. 2042 c.c.

  Richiamato dal ricorrente in via consequenziale; la Corte nega la possibilità di agire contro l'ente per difetto di sussidiarietà dell'azione di arricchimento.

• art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  Cita il principio secondo cui l'atto che assume obbligazioni per l'ente locale è valido solo se vi è impegno di spesa con copertura finanziaria; in difetto, la deliberazione e il contratto sono nulli, ferma la responsabilità del funzionario.

• art. 2 d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato per delimitare l'ambito soggettivo di applicazione dell'art. 191 d.lgs. 267/2000 agli enti locali ivi elencati.

• art. 194 d.lgs. n. 267/2000

  L'ente può riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio solo espressamente, con apposita deliberazione, nei limiti dell'utilità dell'arricchimento provato.

• art. 117, 2° co., lett. l), Cost.

  La disciplina sugli effetti del contratto e sugli impegni di spesa è ricondotta alla competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

• art. 13, 1° co. quater, d.P.R. n. 115/2002

  In conseguenza del rigetto, sono indicati i presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 13, 1° co. bis, d.P.R. n. 115/2002

  È il parametro di riferimento per quantificare l'ulteriore importo del contributo unificato dovuto in caso di rigetto.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Usato dalla Corte per richiamare sinteticamente precedenti consolidati su disciplina degli impegni di spesa e azione di arricchimento.

• art. 360, 1° co., n. 3, c.p.c.

  Norma processuale richiamata per i motivi di violazione di legge.

• art. 360, 1° co., n. 4, c.p.c.

  Norma processuale richiamata per la censura di nullità della sentenza e omessa pronuncia.

• art. 360, 1° co., n. 5, c.p.c.

  Norma processuale richiamata per il vizio di omesso esame di un punto decisivo.

Massime di principio

• L'ente locale risponde verso il terzo solo se l'obbligazione è stata assunta nel rispetto delle procedure contabili e con regolare copertura finanziaria; in difetto, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra il terzo e il funzionario che ha disposto la spesa.
• La clausola con cui si subordina il pagamento del professionista al finanziamento dell'opera non consente di derogare alle regole inderogabili sull'assunzione degli impegni di spesa degli enti locali.
• L'azione di arricchimento senza causa contro l'ente è inammissibile quando il creditore disponga di un'azione diretta contro il funzionario responsabile, poiché manca il requisito della sussidiarietà.
• Il riconoscimento del debito fuori bilancio da parte dell'ente pubblico non può presumersi da comportamenti concludenti, ma richiede una deliberazione espressa dell'organo competente e opera solo nei limiti dell'utilità effettivamente provata.
• Non sussiste omessa pronuncia quando la questione dedotta in appello risulta assorbita da una statuizione preliminare che definisce il decisum.
• La mancata indicazione, da parte dell'ente, del funzionario passivamente legittimato non integra di per sé violazione dei doveri di lealtà e probità processuale.

Come è indicizzato