Cassazione Civile, Ordinanza n. 12874/2024 del 10/05/2024

Esito

La controversia

Due funzionari dell'Agenzia delle Entrate, appartenenti alla III Area e già titolari di incarichi dirigenziali provvisori, impugnavano la revoca degli incarichi disposta nell'aprile 2015 in esecuzione della sentenza della Corte costituzionale n. 37/2015. In primo grado chiedevano, in via principale, l'accertamento del diritto alla costituzione di rapporti di lavoro dirigenziale di seconda fascia; in subordine, deducevano l'abuso della reiterazione di contratti a termine, con violazione della direttiva 1999/70/CE, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, del d.lgs. n. 368/2001 e del d.lgs. n. 165/2001, domandando il risarcimento del danno. In appello le domande venivano respinte sul presupposto che non vi fosse stato un vero rapporto a termine dirigenziale, ma un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con attribuzione provvisoria di incarichi dirigenziali, e che non fosse configurabile né la responsabilità ex art. 2087 c.c. per la presunta esposizione a discredito mediatico né la domanda risarcitoria per mansioni superiori, perché non proposta originariamente. Con il ricorso per cassazione venivano dedotti quattro motivi: 1) violazione della disciplina europea e nazionale sui contratti a termine, sostenendo che gli incarichi dirigenziali provvisori avessero natura di rapporto a termine; 2) violazione delle norme sul conferimento e sulla durata degli incarichi dirigenziali nella P.A. e dell'art. 97 Cost., ribadendo la natura precaria del rapporto dirigenziale e il diritto al risarcimento; 3) violazione delle norme processuali e sostanziali in tema di domande nuove, sostenendo che la domanda risarcitoria ex art. 36 d.lgs. n. 165/2001 era stata in realtà proposta fin dal primo grado; 4) violazione degli artt. 2087, 1175, 1374 e 1375 c.c., per non avere la P.A. preso posizione pubblicamente contro la campagna mediatica che aveva esposto i ricorrenti a danno reputazionale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato l'assunto di partenza dei ricorrenti, chiarendo che la fattispecie non riguardava la stipulazione di contratti di lavoro dirigenziale a termine, ma l'attribuzione provvisoria di incarichi dirigenziali a funzionari già in rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato. Di conseguenza ha escluso l'applicabilità della disciplina sui contratti a termine e ha negato che potesse derivarne automaticamente un danno risarcibile ai sensi dell'art. 36 d.lgs. n. 165/2001 senza prova concreta del pregiudizio. Ha inoltre affermato che la pubblica amministrazione non poteva essere ritenuta responsabile per avere agito in conformità a una norma regolamentare poi fatta salva da una norma di legge, antecedentemente alla declaratoria di incostituzionalità. Quanto al preteso danno all'immagine, la censura è stata giudicata in parte inammissibile perché sollecitava una rivalutazione fattuale e comunque infondata perché il danno risarcibile deve essere conseguenza immediata e diretta dell'inadempimento. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti.

Norme richiamate

• Direttiva 1999/70/CE

  La disciplina sul lavoro a tempo determinato non si applica quando non vi sia un vero contratto a termine, ma solo l'attribuzione provvisoria di incarichi a dipendenti già assunti a tempo indeterminato.

• Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato del 18 marzo 1999

  Opera solo entro il suo campo di applicazione, cioè in presenza di rapporti a termine riconducibili alla clausola 5; non consente di prescindere dalla prova del danno nei casi estranei a tale ambito.

• d.lgs. n. 368/2001

  Le norme sul contratto a termine non sono invocabili quando la vicenda concerne incarichi dirigenziali provvisori conferiti a personale già assunto a tempo indeterminato e non una successione di contratti a termine.

• d.lgs. n. 165/2001

  L'attribuzione di incarichi dirigenziali a funzionari non integra di per sé un rapporto dirigenziale a termine; il risarcimento per violazione di norme imperative richiede allegazione e prova del danno, e la responsabilità della P.A. non può fondarsi su un comportamento conforme a una norma allora vigente e non ancora dichiarata incostituzionale.

• c.c.n.l. Comparto Agenzie fiscali 2002-2005

  Richiamato dai ricorrenti a sostegno della disciplina dell'incarico, ma non idoneo a mutare la natura della fattispecie accertata dalla Corte.

• Regolamento di amministrazione dell'Agenzia delle Entrate, art. 24

  Consentiva la copertura provvisoria delle posizioni dirigenziali vacanti mediante contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, ma la Corte lo ricostruisce come meccanismo di conferimento di incarichi provvisori a personale già in servizio, non come instaurazione di un nuovo rapporto dirigenziale a termine.

• art. 97 Cost.

  Invocato in relazione alla disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali nella P.A., ma non decisivo ai fini dell'accoglimento delle censure.

• art. 2087 c.c.

  L'obbligo di sicurezza e protezione del datore riguarda l'ambiente di lavoro e non impone di rispondere di condotte lesive poste in essere da terzi estranei; inoltre il danno deve essere conseguenza immediata e diretta dell'inadempimento.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato insieme ai doveri di correttezza e buona fede, ma non idoneo a fondare la responsabilità della P.A. per il mancato intervento mediatico invocato dai ricorrenti.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato ai fini dell'integrazione del contratto, ma non rilevante per estendere la responsabilità oltre i limiti dell'inadempimento direttamente causale.

• art. 1375 c.c.

  La buona fede nell'esecuzione del rapporto non comporta un obbligo di intervento pubblico per neutralizzare il discredito prodotto da soggetti terzi.

• art. 437, comma 2, c.p.c.

  Richiamato nel motivo sulla novità della domanda, ma la Corte lo ritiene assorbito dall'infondatezza della tesi sostanziale.

• artt. 99, 112 e 115 c.p.c.

  Invocati per sostenere che la domanda risarcitoria fosse stata tempestivamente proposta, ma la Corte non accoglie la censura.

• art. 20 d.P.R. n. 266/1987

  Richiamato dai ricorrenti come possibile base della reggenza, ma non idoneo a mutare l'esito della controversia.

• art. 32 L. n. 183/2010

  Menzionato nel terzo motivo in relazione al risarcimento, senza rilievo decisivo nell'argomentazione accolta dalla Corte.

• art. 8, comma 24, d.l. n. 16/2012

  Norma che consentiva alle Agenzie fiscali di attribuire incarichi dirigenziali ai propri funzionari nelle more dei concorsi; la Corte richiama la successiva declaratoria di illegittimità costituzionale, ma esclude che per il periodo anteriore possa parlarsi di illiceità colposa del comportamento conforme alla norma allora vigente.

• L. n. 44/2012

  Legge di conversione del d.l. n. 16/2012, richiamata per il regime transitorio degli incarichi dirigenziali.

• d.l. n. 150/2013

  Prorogava il termine per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti; richiamato nel ricostruire la sequenza normativa.

• L. n. 15/2014

  Legge di conversione del d.l. n. 150/2013, richiamata nella ricostruzione normativa.

• d.l. n. 192/2014

  Ulteriore proroga del termine, richiamata solo nella ricostruzione della disciplina transitoria.

• L. n. 11/2015

  Legge di conversione del d.l. n. 192/2014, richiamata nella ricostruzione normativa.

• Corte cost. n. 37/2015

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 8, comma 24, d.l. n. 16/2012 e delle proroghe, evidenziando il protrarsi indefinito di un'assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori.

• art. 36 d.lgs. n. 165/2001

  Il danno da violazione di norme imperative nell'impiego pubblico non si presume: deve essere allegato e provato; l'agevolazione probatoria opera solo nei casi di applicabilità della clausola 5 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione conferisce a propri dipendenti incarichi dirigenziali provvisori nell'ambito di un rapporto di lavoro già a tempo indeterminato, non si instaura automaticamente un nuovo rapporto dirigenziale a termine, sicché non si applica in via diretta la disciplina interna ed ევრounitaria sul contratto a termine.
• Il risarcimento del danno invocato per violazione di norme imperative nell'impiego pubblico richiede, di regola, specifica allegazione e prova del pregiudizio; la prova agevolata è eccezionale e opera solo entro il perimetro della clausola 5 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato.
• La responsabilità della pubblica amministrazione non può essere affermata per il solo fatto che un comportamento, successivamente dichiarato contrario a Costituzione, fosse allora conforme a una norma vigente e non ancora espunta dall'ordinamento, mancando in tal caso il carattere di illiceità colposa.
• L'obbligo di protezione del datore di lavoro ex art. 2087 c.c. riguarda i rischi e le condizioni dell'ambiente lavorativo e non si estende, salvo nesso diretto, alle condotte lesive di terzi estranei all'organizzazione datoriale.
• Nel giudizio di responsabilità contrattuale il danno risarcibile deve essere conseguenza immediata e diretta dell'inadempimento, non potendo fondarsi su pregiudizi mediati o su mere omissioni di reazione a iniziative di soggetti terzi.

Come è indicizzato