Sentenza n. 1883/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari dell’edificio fronteggiante avevano impugnato il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Cassino per la demolizione e ricostruzione di fabbricati residenziali e commerciali, con ampliamento per adeguamento agli indici di zona. In primo grado erano stati dedotti la violazione degli artt. 2-bis, comma 1-ter, e 3 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 6 della legge regionale Lazio n. 7/2017, delle norme tecniche di attuazione e dell’art. 873 c.c., nonché carenza dei presupposti e sviamento, contestando l’illegittimo cumulo tra la volumetria premiale prevista per la rigenerazione urbana e la volumetria derivante dagli indici di zona, oltre alla violazione delle distanze legali. Il TAR aveva qualificato l’intervento come nuova costruzione, anziché mera demolizione e ricostruzione, annullando il titolo edilizio. Le società e il Comune hanno appellato la sentenza, deducendo anzitutto la tardività del ricorso originario, sostenendo che i proprietari avessero avuto conoscenza della lesività dell’intervento già dall’avvio dei lavori, dall’apposizione del cartello di cantiere, dagli scavi o dalla richiesta di accesso agli atti. Hanno inoltre contestato la legittimazione e l’interesse a ricorrere, assumendo che l’annullamento non avrebbe prodotto utilità concreta perché il medesimo risultato edilizio sarebbe stato conseguibile mediante due distinti titoli. Nel merito hanno sostenuto la legittimità dell’intervento, la possibilità di cumulare le premialità della rigenerazione urbana con la volumetria assentibile secondo gli indici di zona, la corretta applicazione delle distanze e la sussistenza di un legittimo affidamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto entrambi gli appelli riuniti e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha escluso la tardività del ricorso di primo grado: poiché la contestazione riguardava il quomodo dell’edificazione, ossia modalità, consistenza, volumetria e distanze dell’intervento, il termine per impugnare non decorre automaticamente dall’inizio dei lavori, ma dal momento in cui lo sviluppo dell’opera renda percepibili le caratteristiche lesive, salva la prova rigorosa di una conoscenza anteriore. Nel caso concreto, soltanto l’accesso agli atti del 9 gennaio 2025, consentito il 19 febbraio 2025 mentre gli scavi erano ancora in corso, aveva permesso di conoscere l’effettiva consistenza della costruzione e il cumulo delle premialità; gli elementi indicati dagli appellanti non presentavano sufficiente precisione, gravità e concordanza. È stata respinta anche l’eccezione di difetto di legittimazione o interesse: i proprietari frontisti subivano un pregiudizio concreto e attuale per l’incremento dell’edificio da due a quattro piani, con incidenza su vedute, aria e luce. L’eventuale possibilità di conseguire astrattamente un risultato analogo mediante due titoli distinti non escludeva l’interesse all’annullamento del titolo unico, poiché il progetto doveva essere valutato nella sua unitarietà e inscindibilità. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l’intervento costituisse una nuova costruzione, caratterizzata dall’illegittima sommatoria tra la volumetria premiale prevista per la rigenerazione urbana e la volumetria residua derivante dagli indici di zona. L’incremento volumetrico eccezionalmente consentito nell’ambito della ristrutturazione edilizia è solo quello specificamente previsto dalla legge o dagli strumenti urbanistici per tale intervento e non può cumularsi con l’ulteriore volumetria propria della nuova costruzione o della ristrutturazione urbanistica. Il parere regionale favorevole invocato dalle appellanti non è stato ritenuto idoneo a legittimare il cumulo, anche perché contrastato da altri atti regionali che qualificavano la premialità aggiuntiva come eccezionale e riferita esclusivamente agli interventi di demolizione e ricostruzione. La successiva istanza di variante in diminuzione non è stata considerata, in quanto posteriore alla controversia. Le spese del grado di appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2-bis, comma 1-ter, d.P.R. n. 380/2001

  La deroga alle distanze prevista dalla disposizione è collegata agli interventi edilizi ammessi dalla disciplina e non può essere invocata per un intervento che, nella sua complessiva configurazione, costituisca una nuova costruzione fondata sull’illegittimo cumulo di volumetrie.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione può beneficiare soltanto dell’incremento volumetrico specificamente consentito dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici per tale tipologia di intervento.

• art. 3, comma 1, lett. e) ed e.1), d.P.R. n. 380/2001

  Le modifiche e gli ampliamenti volumetrici dei manufatti edilizi integrano, di regola, nuova costruzione, salvo l’incremento eccezionalmente ammesso per la ristrutturazione edilizia.

• art. 6 legge regionale Lazio n. 7/2017

  La premialità volumetrica prevista per la rigenerazione urbana ha carattere eccezionale ed è riferita agli interventi di demolizione e ricostruzione; non può essere sommata alla volumetria ulteriore derivante dagli indici edificatori della nuova costruzione.

• art. 35 c.p.a.

  Le eccezioni processuali di irricevibilità per tardività e di inammissibilità per carenza di interesse devono essere valutate alla luce della concreta conoscenza della lesività dell’intervento.

• art. 2697, comma 2, c.c.

  L’onere di provare la decorrenza anticipata del termine di impugnazione grava sulla parte che eccepisce la tardività.

• art. 24 Cost.

  La prova della tardività deve essere rigorosa e le norme processuali devono essere interpretate in modo da non rendere eccessivamente difficoltoso l’esercizio del diritto di agire in giudizio.

• art. 873 c.c.

  La disciplina delle distanze legali concorre a definire la legittimità dell’intervento edilizio, senza poter essere elusa mediante una qualificazione formale dell’opera non corrispondente alla sua effettiva consistenza.

Massime di principio

• Quando l’impugnazione di un titolo edilizio contesta il quomodo dell’edificazione, cioè consistenza, volumetria, modalità esecutive o distanze, il termine per ricorrere decorre dal completamento dei lavori o da uno stato di avanzamento che renda percepibili in modo chiaro le caratteristiche lesive dell’opera; l’inizio dei lavori costituisce invece il dies a quo quando si contesta l’an dell’edificazione, ossia la possibilità stessa di costruire.
• L’onere di dimostrare che il ricorrente abbia avuto anteriore conoscenza della lesività del titolo edilizio grava sulla parte che eccepisce la tardività e richiede una prova rigorosa, anche presuntiva, fondata su elementi precisi, gravi e concordanti.
• Il proprietario di un edificio frontista ha legittimazione e interesse concreto ad impugnare il titolo edilizio che consenta la realizzazione di un fabbricato idoneo a incidere negativamente su vedute, aria e luce, anche quando l’amministrazione sostenga che un risultato analogo potrebbe essere conseguito mediante titoli edilizi distinti.
• Un intervento edilizio deve essere valutato nella sua unitarietà e inscindibilità quando realizza un edificio unico, privo di separazione materiale e funzionale; non è possibile eludere i limiti urbanistico-edilizi prospettando una scomposizione meramente ipotetica dell’opera in più titoli autonomi.
• Gli ampliamenti volumetrici continuano, di regola, a integrare nuova costruzione; nell’ambito della demolizione e ricostruzione è consentito soltanto l’incremento volumetrico specificamente previsto per quella tipologia di intervento, non anche la volumetria ulteriore derivante dagli indici edificatori propri della nuova costruzione o della ristrutturazione urbanistica.
• La premialità volumetrica eccezionale prevista dalla disciplina regionale sulla rigenerazione urbana non può essere cumulata con la volumetria residua sviluppabile secondo gli indici di zona, quando tale cumulo comporti la trasformazione sostanziale dell’intervento in una nuova costruzione.

Come è indicizzato