Sentenza n. 445/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, deducendo, da un lato, la violazione dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, dell'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile e del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, nonché difetto assoluto dei presupposti, carente istruttoria, omessa ponderazione e nullità ex art. 21-septies l. n. 241/1990. In particolare, il ricorrente sosteneva che l'abuso fosse stato contestato mediante ordinanze di demolizione risalenti agli anni 1994-2004 e che, pertanto, la sanzione introdotta dalla l. n. 164/2014 non potesse essere applicata. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. L'immobile era stato oggetto di istanza di condono del 2004, respinta nel 2023; dopo tale rigetto il Comune aveva adottato una nuova ordinanza demolitoria nel 2023, accertato l'inottemperanza il 10 marzo 2025 e irrogato la sanzione il 24 marzo 2025.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, ritenendo legittima la sanzione. Ha escluso la violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990 poiché i provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi hanno natura vincolata e non richiedono la preventiva comunicazione di avvio del procedimento. Ha respinto anche la censura relativa all'irretroattività: pur richiamando il principio secondo cui la sanzione dell'art. 31, comma 4-bis, non può essere applicata quando il termine di 90 giorni sia decorso prima della sua introduzione, ha ritenuto decisivo che la sanzione controversa fosse fondata sulla nuova ordinanza demolitoria del 2023, successiva al 12 novembre 2014, e non sulle precedenti ordinanze del 1994-2004. La nuova ordinanza è stata considerata autonoma e non meramente confermativa, essendo stata adottata dopo il rigetto dell'istanza di condono. Il Comune ha quindi rispettato la sequenza procedimentale prevista dall'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, accertando dapprima l'inottemperanza e irrogando poi la sanzione. Il TAR ha inoltre valorizzato la natura permanente dell'abuso edilizio e la funzione della sanzione, diretta a reprimere la mancata rimozione dell'abuso e a indurre il responsabile o il soggetto che abbia la possibilità materiale e giuridica di rimuoverlo al ripristino della legalità, non già a punire retroattivamente la realizzazione dell'abuso. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  La procedura prevede l'ingiunzione di demolizione, l'accertamento dell'inottemperanza e, ricorrendone i presupposti, l'irrogazione della sanzione pecuniaria; nel caso concreto la sequenza è stata rispettata.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria colpisce la mancata rimozione dell'abuso dopo l'inottemperanza all'ordine di demolizione e non la realizzazione originaria dell'abuso.

• l. n. 164/2014

  La sanzione pecuniaria è stata introdotta successivamente; non può essere applicata quando il termine di 90 giorni sia decorso prima della sua entrata in vigore, ma può applicarsi quando l'ordinanza demolitoria posta a fondamento sia successiva.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La preventiva comunicazione di avvio non è necessaria per l'adozione di provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi, in ragione della loro natura vincolata.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La dedotta nullità del provvedimento non è stata ravvisata.

• art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile

  Il richiamo al principio di irretroattività è stato ritenuto non violato, poiché la sanzione si fondava su una nuova ordinanza demolitoria posteriore all'introduzione della misura.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 non punisce la realizzazione originaria dell'abuso, ma la mancata esecuzione dell'ordine di demolizione; pertanto, la sua applicazione non viola il principio di irretroattività quando l'inottemperanza rilevante si riferisca a un'ordinanza demolitoria adottata dopo l'introduzione della sanzione.
• Quando una nuova ordinanza di demolizione sia adottata autonomamente dopo il rigetto di un'istanza di condono, essa può costituire il fondamento della sanzione pecuniaria per inottemperanza anche se l'immobile era stato interessato da precedenti ordinanze di demolizione anteriori all'introduzione della sanzione.
• In materia di abusi edilizi, la sanzione pecuniaria dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 deve essere preceduta dall'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione; l'adozione dell'accertamento e del provvedimento sanzionatorio secondo tale sequenza rende rispettato il procedimento previsto dalla legge.
• Gli abusi edilizi hanno natura di illeciti permanenti, poiché la lesione dell'interesse pubblico all'ordinato assetto urbanistico del territorio permane fino al ripristino della legalità violata.
• Per i provvedimenti sanzionatori in materia di abusi edilizi, aventi natura vincolata, non è necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento prevista dall'art. 7 l. n. 241/1990.

Come è indicizzato