Sentenza n. 1640/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 24 novembre 2025 una PAS per un impianto fotovoltaico a terra in area agricola, dichiarato destinato a una comunità energetica rinnovabile. Il Comune ha respinto l’istanza il 19 dicembre 2025, applicando il limite regionale di occupazione del 10% dei terreni nella disponibilità del proponente, sul presupposto che l’area non fosse più idonea secondo la normativa statale sopravvenuta; ha inoltre ritenuto non dimostrata con atti giuridici la finalizzazione dell’impianto alla costituzione di una CER. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione degli artt. 8 e 11-bis e dell’allegato B del d.lgs. 190/2024, della disciplina UE sulle fonti rinnovabili e del principio di massima diffusione degli impianti FER, nonché eccesso di potere per difetto d’istruttoria e travisamento, sostenendo che i limiti regionali anteriori non fossero applicabili o fossero comunque illegittimi e che l’intervento rientrasse nella PAS ed eccezione prevista per gli impianti destinati alle CER; 2) violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione, soccorso istruttorio e proporzionalità, perché il Comune non aveva chiesto integrazioni sulla prova della destinazione alla CER; 3) violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e del giusto procedimento, poiché la carenza documentale relativa alla CER era stata contestata soltanto nel diniego finale e non nel preavviso.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego annullato. Il Collegio ha ritenuto inidoneo a giustificare il rigetto il limite del 10% fondato sulla DAL Emilia-Romagna n. 125/2023, richiamando la giurisprudenza che ha escluso la possibilità per la Regione di introdurre ostacoli alla realizzazione degli impianti fotovoltaici non previsti dal legislatore statale. Ha inoltre rilevato che la contestazione sulla mancata prova della finalizzazione alla CER era stata formulata per la prima volta nel provvedimento conclusivo: il Comune avrebbe dovuto indicarla nel preavviso di rigetto, così da consentire alla società di integrare la documentazione, in applicazione dei principi di buona fede e leale collaborazione e del contraddittorio procedimentale. La documentazione prodotta in giudizio costituiva almeno un principio di prova della finalizzazione alla CER; spetterà al Comune approfondire tale profilo e gli ulteriori aspetti critici non esaminati nel procedimento originario, in sede di riesame. Il Comune è quindi tenuto a rivalutare l’istanza. Spese compensate per novità, peculiarità e complessità della disciplina.

Norme richiamate

• art. 11-bis d.lgs. 190/2024

  Invero, l’obiezione dell’Ente circa l’asserita mancata prova da parte del proponente della destinazione dell’impianto alla costituzione di una CER è stata sollevata dall’Amministrazione solo nel provvedimento conclusivo, non facendone menzione il preavviso di diniego inoltrato all’interessato ex art. 10bis della legge n. 241 del 1990 con nota prot. n. 79737 del 28/11/2025, dove invece, nel rispetto dei principi di buona fede e leale collaborazione, il Comune avrebbe dovuto esplicitare anche tale aspetto, consentendo alla società di integrare la documentazione prodotta al fine di dimostrare l’effettiva sussistenza di tale requisito, come eccepito col secondo e terzo motivo di ricorso.

  La previsione dell’art. 11-bis che consente l’eccezione per impianti fotovoltaici a terra destinati alla costituzione di una CER rende rilevante la prova della finalizzazione, ma la relativa carenza deve essere comunicata nel preavviso di rigetto, affinché l’interessato possa integrare la documentazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invero, l’obiezione dell’Ente circa l’asserita mancata prova da parte del proponente della destinazione dell’impianto alla costituzione di una CER è stata sollevata dall’Amministrazione solo nel provvedimento conclusivo, non facendone menzione il preavviso di diniego inoltrato all’interessato ex art. 10bis della legge n. 241 del 1990 con nota prot. n. 79737 del 28/11/2025, dove invece, nel rispetto dei principi di buona fede e leale collaborazione, il Comune avrebbe dovuto esplicitare anche tale aspetto, consentendo alla società di integrare la documentazione prodotta al fine di dimostrare l’effettiva sussistenza di tale requisito, come eccepito col secondo e terzo motivo di ricorso.

  Il preavviso di rigetto deve indicare anche le ragioni ostative poi utilizzate nel diniego finale; l’omissione di una specifica carenza documentale impedisce all’interessato di controdedurre e integrare la documentazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Pertanto, conclusivamente, tenuto conto di quanto esposto, il ricorso va accolto, con annullamento dell’atto impugnato e conseguente onere del Comune di rivalutare l’istanza operando in quella sede ogni necessario approfondimento anche in ordine alla dichiarazione del ricorrente di destinazione dell’impianto alla costituzione di una CER.

  L’omessa previa comunicazione di una ragione ostativa comporta l’annullamento del diniego e impone all’amministrazione di riesaminare l’istanza, svolgendo gli approfondimenti necessari.

Massime di principio

• La Regione non può introdurre, prima della definizione statale dei criteri omogenei per individuare le aree idonee e non idonee, limiti assoluti alla realizzazione di impianti fotovoltaici in area agricola non previsti dalla legislazione statale; un diniego fondato su tali limiti è inidoneo a sorreggere il rigetto della procedura abilitativa.
• Quando la decisione negativa è fondata sulla mancata prova di un requisito documentale, l’amministrazione deve indicare tale carenza nel preavviso di rigetto, così da consentire all’interessato di presentare osservazioni e integrare la documentazione prima della decisione conclusiva.
• L’annullamento del diniego per l’inidoneità delle ragioni poste a suo fondamento non comporta il riconoscimento definitivo del titolo: l’amministrazione deve riesaminare l’istanza e può svolgere in tale sede gli approfondimenti sui profili non esaminati nel procedimento originario.

Come è indicizzato