Sentenza n. 4586/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha proposto, ai sensi del d.lgs. 198/2009, un’azione collettiva per ottenere l’accertamento delle disfunzioni del servizio consultoriale lombardo e la condanna della Regione al ripristino del corretto funzionamento. Ha dedotto: l’insufficienza numerica dei consultori rispetto alla popolazione, assumendo come parametro un consultorio ogni 20.000 abitanti; l’inadeguatezza della dotazione di personale; la deviazione dalle funzioni proprie dei consultori derivante dal coinvolgimento di strutture private accreditate e dei Centri di aiuto alla vita; la carenza di informazioni e prestazioni in materia di procreazione responsabile, contraccezione e interruzione volontaria della gravidanza. In appello ha censurato la sentenza del TAR sostenendo che il parametro dei 20.000 abitanti costituisse uno standard qualitativo minimo o un LEA ai sensi del DPCM 12 gennaio 2017 e lamentando l’omessa pronuncia sulle doglianze relative ai consultori privati accreditati, alla possibilità per tali strutture di non erogare alcune prestazioni concernenti l’IVG e al coinvolgimento dei CAV. La Regione ha eccepito la novità delle deduzioni sugli standard qualitativi, la tardività di alcune produzioni documentali, il difetto di legittimazione dell’associazione e l’assenza dei presupposti oggettivi dell’azione. Ha inoltre sostenuto che il parametro dei 20.000 abitanti fosse programmatico, che il sistema integrato regionale fosse adeguato e che dovessero considerarsi le risorse concretamente disponibili.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le eccezioni preliminari della Regione. Ha escluso che l’appello introducesse una domanda nuova, poiché già in primo grado erano state contestate l’inadeguatezza strutturale, organizzativa e funzionale del servizio; ha ritenuto esaminabili i documenti prodotti in replica alle eccezioni regionali, riguardando essi le condizioni dell’azione; ha riconosciuto la legittimazione dell’associazione, ritenendo sufficiente la rappresentanza di un interesse collettivo e omogeneo riferito alla corretta erogazione del servizio, senza necessità di indicare singolarmente gli associati interessati né di dimostrare l’uniformità delle loro convinzioni ideologiche. Nel merito, ha confermato che il parametro di un consultorio ogni 20.000 abitanti non costituisce un LEA né uno standard qualitativo direttamente azionabile ai sensi del d.lgs. 198/2009: la previsione appartiene alla disciplina programmatica dei finanziamenti e dell’edilizia sanitaria, non definisce una prestazione sanitaria puntuale, non attribuisce una prestazione immediatamente esigibile e presuppone risorse e atti di pianificazione. L’azione collettiva richiede invece la violazione di standard qualitativi o obblighi di servizio specifici, predeterminati e oggettivamente verificabili, tenendo conto delle risorse concretamente disponibili. Il Collegio ha inoltre ritenuto infondate le censure sul modello integrato regionale. La partecipazione di consultori privati senza scopo di lucro è ammessa dalla legge statale e le scelte di programmazione sanitaria sono sindacabili solo per manifesta irragionevolezza o violazione diretta di norme vincolanti. Non è stato dimostrato che le differenziazioni operative dei consultori privati abbiano determinato una concreta, attuale e sistemica impossibilità di accesso alle prestazioni. Il servizio va valutato nella sua complessità di rete e non con riferimento alla completezza prestazionale di ogni singola struttura. Anche la collaborazione con i CAV è astrattamente consentita dalla normativa statale e il loro eventuale orientamento ideologico non integra, da solo, una violazione tipizzata, in mancanza della prova di una concreta compromissione dei diritti o dell’effettività del servizio. L’appello è stato quindi respinto, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1 d.lgs. 198/2009

  titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori

  L’azione collettiva per l’efficienza presuppone una lesione concreta, attuale e tipizzata, riconducibile alla violazione di standard qualitativi, termini o obblighi di servizio; non consente un sindacato generico sull’efficienza dell’amministrazione.

• art. 1, comma 1-bis, d.lgs. 198/2009

  nel giudizio di sussistenza della lesione di cui al comma 1 il giudice tiene conto delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate

  La verifica dell’inefficienza deve considerare le risorse concretamente disponibili per l’amministrazione.

• art. 4, comma 1, d.lgs. 198/2009

  il giudice accoglie la domanda se accerta la violazione, l’omissione o l’inadempimento di cui all’articolo 1, comma 1, ordinando alla pubblica amministrazione o al concessionario di porvi rimedio entro un congruo termine, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica

  L’ordine giudiziale di ripristino è possibile solo entro il limite delle risorse già assegnate e presuppone l’accertamento di una violazione tipizzata.

• art. 1 l. 405/1975

  Individua le finalità dei consultori, tra cui procreazione responsabile, informazione e sostegno alla maternità e alla famiglia.

• art. 2 l. 405/1975

  Consente l’istituzione di consultori anche da parte di soggetti privati senza scopo di lucro, nell’ambito di un sistema integrato e secondo la programmazione regionale.

• artt. 2, 4, 5 e 9 l. 194/1978

  Definiscono le funzioni dei consultori nell’assistenza alla donna in materia di gravidanza e IVG, consentono la collaborazione con soggetti del volontariato e prevedono l’obiezione di coscienza del personale sanitario; non impongono che ogni singola struttura eroghi tutte le prestazioni in modo uniforme.

• art. 24 d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Include nei LEA le prestazioni relative alla tutela della maternità, alla procreazione responsabile e al supporto in materia di IVG, senza qualificare come LEA il rapporto numerico tra consultori e popolazione.

• art. 59 d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Prevede l’esenzione dalla partecipazione al costo per determinate prestazioni di tutela della maternità fruite presso strutture pubbliche e private accreditate, inclusi i consultori.

• art. 3, comma 4, d.l. 509/1995, convertito in l. 34/1996

  in ragione di una unità ogni ventimila abitanti

  Il rapporto numerico è un obiettivo programmatico collegato a programmi di edilizia sanitaria, finanziamenti e decisioni allocative; non è un LEA né uno standard prestazionale direttamente azionabile.

• art. 117, comma 2, lett. m), Cost.

  Attribuisce allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire uniformemente sul territorio nazionale.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Riconduce la tutela della salute alla competenza legislativa concorrente, lasciando alle Regioni l’organizzazione e gestione del servizio nel rispetto dei livelli essenziali e del modello legale statale.

• art. 13, comma 2, l.r. Lombardia 44/1976

  i consultori istituiti da enti privati accreditati, che non intendano assolvere interamente agli obblighi di cui al comma 1 sono tenuti a darne comunicazione agli utenti

  La disciplina regionale consente ai consultori privati accreditati di non assolvere integralmente agli obblighi, purché ne informino gli utenti; tale previsione non è stata ritenuta, di per sé, incompatibile con il modello statale.

Massime di principio

• I LEA sono prestazioni sanitarie uniformi e inderogabili individuate dallo Stato mediante fonti tipiche e puntuali; non ogni parametro normativo relativo all’organizzazione sanitaria può essere qualificato come LEA.
• Un rapporto numerico tra strutture sanitarie e popolazione previsto nell’ambito di programmi di finanziamento o di edilizia sanitaria ha natura programmatica e non costituisce, di per sé, uno standard qualitativo o una prestazione immediatamente esigibile azionabile con l’azione collettiva per l’efficienza.
• L’azione prevista dal d.lgs. 198/2009 richiede la dimostrazione di una violazione, omissione o inadempimento concreto, attuale e tipizzato, riferibile a standard qualitativi, termini o obblighi di servizio previamente determinati e oggettivamente verificabili; non è sufficiente una contestazione generica dell’inefficienza del servizio.
• Nel giudizio promosso ai sensi del d.lgs. 198/2009, l’accertamento dell’inefficienza e l’eventuale ordine di ripristino devono essere compiuti considerando le risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente disponibili, senza imporre nuovi o maggiori oneri alla finanza pubblica.
• Un’associazione può proporre l’azione collettiva per l’efficienza quando dimostri la rappresentatività di un interesse collettivo e omogeneo riferito a uno specifico servizio pubblico; non è necessario indicare singolarmente gli associati interessati né dimostrare l’uniformità delle loro opinioni personali, quando l’interesse azionato riguarda unitariamente la conformità del servizio al modello legale.
• Nell’ambito di un servizio sanitario organizzato in rete, la conformità del servizio va valutata complessivamente e non richiede che ogni singola struttura eroghi tutte le prestazioni; la partecipazione di soggetti privati accreditati o del volontariato è illegittima solo se si dimostri una concreta e sistemica compromissione delle prestazioni dovute o una manifesta divergenza dal modello legale.

Come è indicizzato