Sentenza n. 5118/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore della filiera del gioco lecito proprietario e gestore di apparecchi AWP, ha impugnato il decreto direttoriale adottato in attuazione dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 e le note dei concessionari con cui le era stata addebitata, pro quota, la quota del prelievo straordinario. Quanto al decreto, ha dedotto carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l’Agenzia avesse oltrepassato i compiti di ricognizione degli apparecchi e di determinazione delle modalità di versamento, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo; illogicità per il mancato rilievo degli apparecchi AWP dismessi o non operativi; irragionevolezza e violazione dei principi di uguaglianza e capacità contributiva per l’equiparazione numerica tra AWP e VLT, nonostante la diversa redditività; nonché violazione della legge per la mancata disciplina del riparto interno alla filiera. Quanto alle note dei concessionari, ha dedotto l’assenza di potere pubblico, la modifica unilaterale dei contratti e l’imposizione ai gestori di una quota sproporzionata del prelievo. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, per violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e alla proprietà. In corso di causa la ricorrente ha chiesto una nuova sospensione del giudizio e la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per valutare l’impatto economico del prelievo.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione, ritenendo ormai definite le controversie analoghe dal Consiglio di Stato e prevalente l’esigenza di definire un giudizio pendente dal 2015, anche in ossequio alla ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, perché l’insostenibilità del prelievo per il bilancio della ricorrente non costituiva uno specifico motivo di ricorso né era assistita da un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze argomentative e probatorie della parte. Con riguardo alle note dei concessionari, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: il riparto interno del prelievo tra concessionari e operatori della filiera incide su rapporti privatistici di natura contrattuale, estranei alla sfera autoritativa dell’Agenzia e devoluti al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto direttoriale, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, avendo censito gli apparecchi AWP e VLT riferibili ai concessionari, ripartito il prelievo complessivo di 500 milioni in proporzione al numero degli apparecchi e stabilito le modalità di versamento. La normativa non consentiva all’Agenzia di differenziare il carico in base alla redditività dei due tipi di apparecchi né di disciplinare il riparto interno alla filiera. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate. La disciplina contiene gli elementi essenziali della prestazione patrimoniale imposta: presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto. La scelta di assumere come parametro il numero degli apparecchi non è stata ritenuta irragionevole, trattandosi di un prelievo indiretto e straordinario fondato sull’immissione in commercio e sull’astratta idoneità all’operatività degli apparecchi. La diversa redditività può rilevare nei rapporti interni, in cui il prelievo deve essere ripartito proporzionalmente ai compensi contrattuali relativi al 2015, secondo la disciplina interpretativa introdotta dalla legge n. 208/2015. È stata esclusa anche la natura espropriativa del prelievo, non risultando svuotato il contenuto economico della proprietà, e non è stata dimostrata una concreta lesione della libertà di iniziativa economica. La questione costituzionale sollevata tardivamente in memoria non notificata è stata dichiarata inammissibile. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, l. 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La disposizione individua il prelievo complessivo, il presupposto collegato agli apparecchi riferibili ai concessionari e il criterio di riparto esterno proporzionale al numero degli apparecchi; attribuisce all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione e stabilire le modalità di versamento, senza autorizzarla a differenziare il carico in base alla redditività di AWP e VLT o a disciplinare i rapporti interni alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, l. 28 dicembre 2015, n. 208

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  Il prelievo è stato limitato alla sola annualità 2015 e, nei rapporti interni alla filiera, deve gravare sui singoli operatori in proporzione alla quota di compenso risultante dagli accordi contrattuali già vigenti, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, lett. a) e b), r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS)

  La disposizione individua le due tipologie di apparecchi AWP e VLT rilevanti per la ricognizione e per il riparto del prelievo.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni non comprende le controversie sui rapporti interni privatistici tra concessionario e gestore, estranee all’esercizio di poteri autoritativi.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata priva di giurisdizione amministrativa può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini di legge.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente il rilievo d’ufficio di una questione decisiva, previa sottoposizione della stessa alle parti.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina della sospensione prevista dal codice di procedura civile nei limiti compatibili.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa alla valutazione del giudice e può essere negata quando le ragioni di opportunità siano venute meno e prevalga l’esigenza di definire il giudizio.

• art. 111 Cost.

  Il principio del giusto processo comprende l’esigenza della ragionevole durata, rilevante nel bilanciamento con l’opportunità di ulteriori sospensioni.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge definisce presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo.

• art. 3 Cost.

  La disciplina non è irragionevole o discriminatoria per il solo fatto di utilizzare il numero degli apparecchi come criterio di riparto, anche in presenza di diversa redditività potenziale.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere desunta, per un prelievo indiretto straordinario, dall’immissione in commercio e dall’astratta idoneità all’operatività e redditività dell’apparecchio.

• art. 41 Cost.

  La deduzione di una lesione della libertà di iniziativa economica richiede almeno un principio di prova dell’incidenza concreta e seria del prelievo sull’attività imprenditoriale.

• art. 42 Cost.

  Non ricorre un effetto sostanzialmente espropriativo quando il prelievo non annienta né svuota in modo eccessivo le facoltà economiche inerenti alla proprietà dell’apparecchio.

Massime di principio

• Quando una legge stabilisce direttamente il presupposto, l’ammontare complessivo e i criteri di riparto di una prestazione patrimoniale imposta, l’amministrazione attuatrice non può introdurre autonomamente ulteriori criteri sostanziali di imposizione né differenziare il carico in base a elementi non previsti dalla legge.
• Se la legge attribuisce all’amministrazione il compito di censire i beni o apparecchi rilevanti e di stabilire le modalità di versamento, il potere amministrativo resta limitato a tali attività attuative e non si estende alla disciplina dei rapporti economici interni tra concessionario e operatori della filiera.
• Le controversie relative all’addebito del prelievo nei rapporti interni tra concessionario e gestore, fondati su contratti di diritto privato, appartengono alla giurisdizione ordinaria anche quando il rapporto contrattuale presupponga una concessione amministrativa.
• Un prelievo indiretto e straordinario può assumere come indice di capacità contributiva l’immissione in commercio e l’astratta idoneità all’operatività o alla redditività del bene, senza che sia necessariamente richiesta la misurazione della redditività effettiva di ciascun bene.
• La richiesta di consulenza tecnica d’ufficio è irrilevante quando il fatto da dimostrare non è stato dedotto con uno specifico motivo di ricorso e non è assistito da un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze assertive e probatorie della parte.
• La contestazione della violazione della libertà di iniziativa economica mediante un prelievo richiede la dimostrazione, almeno embrionale, che l’onere imposto determini in concreto un serio ostacolo all’esercizio dell’attività; la mera allegazione dell’incidenza economica non è sufficiente.

Come è indicizzato