Sentenza n. 6509/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune contestava la prosecuzione dell'attività di coltivazione di una cava e il successivo decreto regionale n. 51 del 2020, sostenendo che la nota del 2018 costituisse una proroga tardiva dell'autorizzazione rilasciata con decreto n. 50 del 2012 e che il decreto del 2020 avesse modificato o ampliato sostanzialmente il progetto, con aumento del 30% della capacità estrattiva. Deduceva violazione degli artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990, del principio del contrarius actus, delle Norme di attuazione del PRAE, in particolare degli artt. 10, 15-bis, 27 e 30, delle disposizioni del PUC e del PSAI, nonché dell'art. 94, commi 4, 5 e 6, d.lgs. 152/2006, per il mancato rispetto delle fasce di sicurezza relative a sorgenti e pozzi idropotabili. Contestava inoltre l'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica, la validità delle convenzioni con i Comuni interessati, la quantificazione dei materiali estratti, l'istruttoria e la motivazione del provvedimento, la competenza dell'organo regionale e la condanna alle spese di primo grado. In appello censurava anche la sentenza del TAR per error in procedendo, error in iudicando, omessa pronuncia e motivazione insufficiente.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha distinto la nota regionale del 10 gennaio 2018 dal successivo decreto n. 51 del 2020. La prima non ha costituito una proroga né un atto novativo, ma una mera dichiarazione di scienza e ricalcolo della scadenza dell'autorizzazione del 2012, tenendo conto del periodo di sospensione dell'attività disposto da un provvedimento cautelare e non imputabile all'operatore. Non si trattava quindi di ampliare la durata complessiva del titolo né occorreva applicare il principio del contrarius actus o verificare la tempestività di una domanda di proroga. Il decreto n. 51 del 2020 ha invece prorogato per quattro anni il termine dell'autorizzazione, ma senza modificare il progetto già approvato nel 2012. L'istruttoria regionale aveva ritenuto non imputabile alla società il mancato completamento dell'attività, in ragione della crisi del mercato immobiliare e della riduzione degli appalti pubblici; la proroga richiesta per otto anni era stata ridotta a quattro mediante ponderazione degli interessi. Il Collegio ha ritenuto non dimostrato l'asserito ampliamento del 30% della capacità estrattiva e ha condiviso la verificazione, secondo cui il progetto del 2020 costituiva una rimodulazione temporale della capacità già autorizzata. Poiché non vi erano modifiche sostanziali, non era necessaria una nuova Conferenza di servizi né una nuova valutazione ambientale. È stato inoltre accertato il deposito del piano di potenziamento delle mitigazioni ambientali e di monitoraggio, con parere favorevole, seppur con prescrizioni, dell'ARPAC. Le censure sull'autorizzazione paesaggistica sono state respinte perché la disciplina sopravvenuta aveva prorogato l'efficacia del titolo e consentito il completamento dei lavori iniziati nel periodo di validità; il termine decorreva dalla data di efficacia del titolo edilizio, con scadenza dell'autorizzazione paesaggistica all'11 giugno 2020 e possibilità di completamento fino all'11 giugno 2021. Il motivo sulla quantificazione dei materiali estratti è stato dichiarato inammissibile per genericità; le censure sulla scadenza e sul rischio per la collettività sono state respinte per le ragioni già esposte. La contestazione relativa all'art. 94 d.lgs. 152/2006 è stata ritenuta tardiva, perché avrebbe dovuto essere proposta contro il decreto del 2012, e comunque infondata nel merito: la verificazione ha escluso contaminazioni riconducibili all'attività estrattiva, pur rilevando l'interrelazione fisica tra cava e falda. È stata confermata anche la condanna alle spese, non essendo stata modificata la decisione principale né ricorrendo una manifesta abnormità. Il Comune è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori, nonché ai compensi del verificatore.

Norme richiamate

• artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990

  Le censure relative ai principi generali dell'azione amministrativa, alla conclusione del procedimento e alla motivazione non incidono su un atto che costituisce mera presa d'atto e dichiarazione di scienza, priva di contenuto novativo.

• art. 10, comma 9, Norme di attuazione del PRAE

  L'istanza di proroga deve essere presentata prima della scadenza prevista per la validità dell'autorizzazione e deve essere motivata in relazione a particolari circostanze non dipendenti dalla volontà o da capacità degli esercenti.

  La proroga è ammissibile quando il mancato completamento dell'attività dipende da circostanze non imputabili all'esercente; nel caso concreto l'istanza è stata ritenuta tempestiva e adeguatamente motivata.

• art. 15-bis Norme di attuazione del PRAE

  Le istanze di proroga e/o eventuale rinnovo devono essere corredate da un piano di potenziamento delle mitigazioni degli effetti ambientali dell'attività e da un puntuale monitoraggio; l'approvazione del piano, sentita l'ARPAC, è presupposto per l'accoglimento.

  L'adempimento è rispettato quando il piano è depositato, valutato dagli uffici competenti e assistito da parere favorevole dell'ARPAC, anche con prescrizioni.

• art. 27, comma 3, Norme di attuazione del PRAE

  L'autorizzazione può essere prorogata per un periodo non superiore ai 3 anni da parte del competente dirigente regionale, in relazione a particolari circostanze non dipendenti dalla volontà o dalle capacità degli esercenti, opportunamente dimostrate ed a condizione che non siano apportate modifiche sostanziali al progetto.

  La proroga può essere disposta dal dirigente competente quando ricorrono circostanze non imputabili all'esercente e il progetto resta sostanzialmente invariato; la proroga contestata riguardava solo la durata e non modificava il progetto già sottoposto ai pareri necessari.

• art. 94, commi 4, 5 e 6, d.lgs. 152/2006

  La censura relativa alle fasce di rispetto per le fonti idropotabili, riferibile alla situazione progettuale originaria, deve essere proposta tempestivamente contro il titolo che l'ha assentita e non può essere introdotta per la prima volta contro un successivo atto meramente prorogatorio; nel merito, la verificazione non ha riscontrato contaminazioni riconducibili alla cava.

• artt. 146, comma 4, e 149 d.lgs. 42/2004

  Qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l'autorizzazione si considera efficace per tutta la durata degli stessi.

  Per effetto della disciplina sopravvenuta, l'autorizzazione paesaggistica resta efficace per i lavori iniziati nel quinquennio e il termine decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio necessario, salva la possibilità di completare i lavori entro l'anno successivo alla scadenza del quinquennio.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata nei motivi d'appello, ma il giudice non ha ravvisato violazioni idonee a incidere sulla decisione.

Massime di principio

• La comunicazione amministrativa che si limita a ricostruire la durata residua di un'autorizzazione, tenendo conto di un periodo di sospensione dell'attività imposto da un provvedimento giurisdizionale e non imputabile al titolare, non costituisce proroga né modifica del titolo, ma mera dichiarazione di scienza e ricalcolo della scadenza originaria.
• La proroga di un'autorizzazione estrattiva è legittima quando il mancato completamento dell'attività dipende da circostanze non imputabili all'esercente, adeguatamente istruite e motivate, e quando la proroga non introduce modifiche sostanziali al progetto già approvato.
• La proroga della durata di un'autorizzazione, ove non comporti modifiche sostanziali al progetto originario, non richiede una nuova Conferenza di servizi o la rinnovazione dei pareri ambientali già acquisiti, ferma la verifica della loro perdurante efficacia e degli ulteriori adempimenti previsti dalla disciplina applicabile.
• Le contestazioni relative a vincoli e condizioni già presenti al momento dell'adozione del titolo originario devono essere proposte tempestivamente contro quest'ultimo e non possono essere introdotte per la prima volta contro il successivo provvedimento che si limiti a prorogarne la durata senza modificare il progetto.
• Il giudice che condivida le conclusioni di una verificazione può motivare mediante richiamo ai suoi risultati, quando il verificatore abbia esaminato gli atti e considerato le osservazioni delle parti; le contrarie perizie di parte restano implicitamente disattese se incompatibili con quelle conclusioni.
• Nel processo amministrativo la statuizione sulle spese di primo grado è normalmente sindacabile in appello soltanto se viene modificata la decisione principale o in presenza di manifesta abnormità.

Come è indicizzato