Corte di giustizia, Sentenza C-457/23

Impugnazione relativa alla ricapitalizzazione di Lufthansa e al quadro temporaneo COVID-19

La pronuncia riguarda un ricorso in impugnazione ai sensi dell'articolo 56 dello Statuto della Corte contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione sulla compatibilità con il mercato interno di una misura di ricapitalizzazione a favore di Deutsche Lufthansa AG, adottata nel contesto della pandemia di COVID-19. La controversia si inserisce nella disciplina degli aiuti di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e nel quadro temporaneo COVID-19.

Fatti e procedimento amministrativo

Nel giugno 2020 la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione una misura individuale di ricapitalizzazione per 6 miliardi di EUR a favore della DLH. La misura comprendeva tre componenti: una partecipazione al capitale, una partecipazione tacita I qualificata come strumento ibrido e una partecipazione tacita II con caratteristiche di obbligazione convertibile. La Commissione ha ritenuto l'aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e non ha sollevato obiezioni.

Ricorsi in primo grado e sentenza del Tribunale

Ryanair DAC e Condor Flugdienst GmbH hanno proposto ricorsi di annullamento dinanzi al Tribunale. Il Tribunale ha ritenuto ricevibili i ricorsi e, nel merito, ha ravvisato diversi errori di diritto e di valutazione nella decisione della Commissione: sulla condizione di ammissibilità del punto 49, lettera c), del quadro temporaneo; sull'assenza di un adeguato meccanismo di aumento della remunerazione dello Stato ai sensi dei punti 61, 62, 68 e 70; sulla conversione della partecipazione tacita II ai sensi del punto 67; sull'esistenza di un notevole potere di mercato negli aeroporti rilevanti; e su taluni aspetti degli impegni strutturali relativi alle bande orarie. Per tale ragione ha annullato la decisione della Commissione senza esaminare tutti gli altri motivi.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, base della compatibilità degli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia;
• l'articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE, sul controllo preventivo degli aiuti di Stato;
• l'articolo 263, quarto comma, TFUE, sulla legittimazione all'impugnazione;
• l'articolo 296, secondo comma, TFUE, sull'obbligo di motivazione;
• il regolamento (CEE) n. 95/93, in particolare la definizione di "banda oraria" all'articolo 2, lettera a);
• il quadro temporaneo COVID-19, con specifico riferimento ai punti 44, 49, 51, 54, 59-63, 67-70 e 72.

Primo motivo di impugnazione: ammissibilità della misura ai sensi del punto 49, lettera c)

La Corte accoglie il primo motivo. Essa chiarisce che il punto 49, lettera c), del quadro temporaneo richiede di verificare se il beneficiario sia in grado di reperire finanziamenti sui mercati a condizioni accessibili e se le misure orizzontali esistenti siano insufficienti a garantirne la redditività. Questa verifica riguarda l'esistenza di un fabbisogno di finanziamento ancora insoddisfatto e non impone, in questa fase, di accertare se il mercato possa coprire una parte non trascurabile del fabbisogno.

Secondo la Corte, il Tribunale ha erroneamente trasposto nella fase dell'ammissibilità considerazioni attinenti al principio di proporzionalità e all'importo minimo necessario dell'aiuto, che appartengono invece alla successiva valutazione dell'entità della ricapitalizzazione ai sensi del punto 54 del quadro temporaneo. Pertanto, il Tribunale ha sbagliato nel ritenere che la Commissione dovesse verificare se il mercato potesse coprire anche solo una parte del fabbisogno di Lufthansa.

Secondo motivo di impugnazione: meccanismi equivalenti di remunerazione dello Stato

La Corte accoglie anche il secondo motivo. Ricorda che i punti 61 e 68 del quadro temporaneo impongono, rispettivamente per gli strumenti di capitale e per gli strumenti ibridi, un meccanismo di aumento progressivo della remunerazione dello Stato, ma consentono alla Commissione di accettare meccanismi alternativi purché producano effetti globalmente analoghi di incentivo all'uscita dello Stato e un impatto globale analogo sulla remunerazione.

La Corte ritiene che il Tribunale abbia imposto una lettura eccessivamente rigorosa e formalistica del quadro temporaneo, trascurando che la Commissione può fondarsi su effetti combinati di diversi elementi della misura. Il Tribunale non ha dimostrato che la Commissione avesse commesso un errore manifesto nel ritenere che il forte sconto sul prezzo delle azioni, la remunerazione crescente degli strumenti taciti, la probabilità di conversione e gli impegni comportamentali producessero complessivamente effetti analoghi a quelli richiesti dal quadro temporaneo. Il controllo del giudice avrebbe dovuto limitarsi a verificare la plausibilità di tale valutazione, non sostituirsi ad essa.

Terzo motivo di impugnazione: prezzo di conversione della partecipazione tacita II

Il terzo motivo viene respinto in parte per irricevibilità e in parte nel merito. La Corte conferma che il punto 67 del quadro temporaneo richiede una conversione degli strumenti ibridi in capitale a un tasso inferiore di almeno il 5% rispetto al TERP al momento della conversione.

La Corte riconosce che la Commissione poteva, in astratto, accettare un meccanismo alternativo ai sensi del punto 59. Tuttavia, nel caso concreto il metodo di conversione approvato nella decisione impugnata non garantiva in ogni caso un risultato equivalente a quello previsto dal punto 67 e prevedeva soltanto un controllo ex post e una successiva autorizzazione della Commissione, senza parametri sufficientemente determinati. La Corte conclude quindi che il Tribunale non ha errato nel censurare tale aspetto della decisione della Commissione.

Quarto motivo di impugnazione: notevole potere di mercato negli aeroporti rilevanti

La Corte accoglie il quarto motivo. Sul piano metodologico, ricorda che la Commissione dispone di un ampio margine discrezionale nelle valutazioni economiche complesse e che il controllo giurisdizionale si limita agli errori manifesti.

Quanto agli aeroporti pertinenti, la Corte osserva che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Commissione dovesse considerare anche quote di mercato espresse in termini di frequenze e posti offerti, oltre ai criteri relativi alla detenzione di bande orarie, al livello di congestione e alla quota di bande orarie dei concorrenti. Poiché la banda oraria corrisponde al permesso di utilizzare le infrastrutture aeroportuali per atterrare o decollare, il criterio delle bande orarie era di per sé pertinente e non manifestamente inidoneo.

Per Düsseldorf e Vienna, la Corte rileva inoltre che il Tribunale ha sostituito la propria analisi dei dati a quella della Commissione, invece di limitarsi a verificare se l'istituzione avesse commesso un errore manifesto. Il Tribunale non ha dimostrato in modo giuridicamente sufficiente che la Commissione non potesse concludere che Lufthansa non disponesse di un notevole potere di mercato in tali aeroporti, almeno nella stagione estiva IATA 2019.

Quinto motivo di impugnazione: misure correttive sulle bande orarie

La Corte accoglie il quinto motivo. Ai sensi del punto 72 del quadro temporaneo, quando il beneficiario possiede un notevole potere di mercato, lo Stato membro deve proporre misure supplementari per preservare una concorrenza effettiva. Nel caso di specie, la misura prevedeva la cessione di bande orarie e di altri attivi negli aeroporti di Francoforte e Monaco di Baviera, con una preferenza per i nuovi entranti nella prima fase.

La Corte afferma che il Tribunale ha ecceduto il proprio controllo sostituendo la propria valutazione a quella della Commissione: quest'ultima non era tenuta a scegliere la misura più favorevole alla concorrenza in astratto, ma solo una misura sufficiente a preservare una concorrenza effettiva. Il semplice fatto che altre soluzioni avrebbero potuto promuovere una concorrenza maggiore non rende illegittima la decisione della Commissione.

Sesto motivo di impugnazione: obbligo di motivazione

La Corte accoglie il sesto motivo. Ribadisce che una decisione di non sollevare obiezioni adottata ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE può essere succintamente motivata, purché faccia emergere in modo chiaro le ragioni per cui la Commissione non ha ravvisato difficoltà serie di compatibilità.

Nel caso di specie, il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Commissione dovesse spiegare perché la cessione delle bande orarie dovesse essere onerosa e non gratuita. La Corte precisa che non si può esigere dalla Commissione di giustificare perché non abbia imposto misure ulteriori o più incisive di quelle ritenute sufficienti a preservare la concorrenza effettiva.

Esito dell'impugnazione e spese

La Corte ricorda che il Tribunale aveva affermato che ciascuno degli errori riscontrati era, da solo, sufficiente a giustificare l'annullamento della decisione della Commissione. Poiché la DLH non ha censurato tale punto della sentenza, la Corte conclude che l'impugnazione deve comunque essere respinta nel suo complesso, nonostante l'accoglimento di diversi motivi.

La DLH è quindi condannata alle spese nei confronti di Ryanair e Condor. La Repubblica federale di Germania e la Commissione sopportano le proprie spese.