Sentenza n. 5679/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante ha dedotto l'erroneità della sentenza di primo grado, che aveva esaminato soltanto la pretesa al conferimento di specifici incarichi e aveva valorizzato incarichi successivi al periodo oggetto di causa. Ha sostenuto, invece, di avere subito, tra il 2010 e il 2015, una sostanziale inattività lavorativa e una dequalificazione professionale, nonché ulteriori condotte vessatorie e lesive della dignità e della salute psico-fisica, qualificabili come mobbing o comunque come violazione dell'obbligo datoriale di cui all'art. 2087 c.c. Il primo motivo riguardava l'accertamento della dequalificazione professionale; il secondo l'omessa pronuncia del TAR sulla distinta domanda relativa al mobbing e alla violazione dell'art. 2087 c.c.; il terzo il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Il Ministero, nonostante gli ordini istruttori della Sezione, non ha depositato il fascicolo personale né la relazione informativa richiesta sull'attività concretamente svolta dall'appellante nel periodo controverso, producendo soltanto documentazione parziale. L'appellante ha inoltre prodotto documentazione medica sulle conseguenze psico-fisiche e ha allegato ulteriori condotte lesive: assegnazione per anni a una stanza fatiscente, disponibilità di un computer privo di connessione internet, contestazioni sull'orario di lavoro, mancato conferimento di incarichi adeguati, dinieghi di congedo e mancato riscontro alle richieste di svolgimento di funzioni coerenti con il grado rivestito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta del Ministero di rinvio della trattazione, rilevando che il rinvio non costituisce un diritto della parte, che può essere disposto solo in presenza di gravi ragioni incidenti sul diritto di difesa e, fuori dai casi ordinari, in situazioni eccezionali. Il Ministero aveva avuto un ampio periodo per adempiere agli ordini istruttori ed era rimasto sostanzialmente inerte; un ulteriore rinvio avrebbe compromesso la parità delle parti e la ragionevole durata del processo. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che le domande riguardassero sia il conferimento di incarichi sia la dequalificazione per prolungata inattività, e che la domanda di risarcimento per mobbing o violazione dell'art. 2087 c.c. fosse distinta da quella per demansionamento. La sentenza del TAR è stata ritenuta erronea perché aveva considerato incarichi svolti dopo il 30 ottobre 2015, mentre il periodo controverso terminava nel 2015. Gli incarichi documentati dal Ministero, anteriori o non adeguati al grado di Generale, non hanno provato l'assegnazione di mansioni coerenti con la professionalità dell'appellante; in particolare, l'incarico del 2010 era interinale, privo di diretta responsabilità e disposto nelle more del conferimento di un adeguato posto di funzione. La discrezionalità dell'Amministrazione nel conferimento degli incarichi non può tradursi in una forzosa e prolungata inattività del dipendente. La dequalificazione professionale è stata quindi accertata anche sulla base della mancata contestazione e della mancata collaborazione istruttoria del Ministero. Il Collegio ha inoltre rilevato l'omessa pronuncia del TAR sulla domanda relativa al mobbing e all'art. 2087 c.c. e ha accertato la responsabilità del Ministero per la lesione della dignità e della professionalità del dipendente. Pur precisando che la dequalificazione, da sola, non dimostra necessariamente il mobbing, il Consiglio di Stato ha ritenuto provate ulteriori condotte svilenti e un ambiente lavorativo lesivo, valutati nel loro complesso. La domanda risarcitoria è stata accolta in parte quanto al quantum: il danno patrimoniale e non patrimoniale è stato liquidato equitativamente prendendo come base la retribuzione complessiva del periodo, pari a euro 485.980,00. Il Collegio ha applicato il 25 per cento per la dequalificazione professionale e il 5 per cento per le condotte lesive ex art. 2087 c.c., per un totale del 30 per cento, pari a euro 145.794,00. La somma è stata liquidata all'attualità, comprensiva di rivalutazione e interessi anteriori alla sentenza; sono stati riconosciuti gli interessi legali dal deposito della sentenza al pagamento. Il Ministero è stato condannato anche alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 25, comma 5, l. 395/1990

  Riguarda il ruolo a esaurimento cui apparteneva l'appellante.

• art. 25, comma 6, l. 395/1990

  Riconosce all'Amministrazione un margine di discrezionalità nel conferimento degli incarichi, che non può tuttavia essere esercitato mediante la forzosa e prolungata inattività del dipendente.

• art. 2087 c.c.

  Impone al datore di lavoro di adottare le misure necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale del lavoratore; la sua violazione può derivare anche dal mantenimento colposo di un ambiente lavorativo stressogeno o da condotte lesive della dignità e professionalità.

• art. 2103 c.c.

  La forzata inattività e l'assegnazione di mansioni non coerenti con la professionalità possono integrare una violazione della disciplina sul demansionamento.

• art. 52 d.lgs. 165/2001

  È richiamato quale disciplina del pubblico impiego collegata al divieto di lasciare il dipendente in forzosa inattività e alla tutela della professionalità.

• art. 116 c.p.c.

  Consente di trarre argomenti di prova dalla condotta processuale della parte che non adempie agli ordini istruttori.

• art. 39 c.p.a.

  Rende applicabili nel processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile compatibili, tra cui l'art. 116 c.p.c.

• art. 64, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice di desumere argomenti di prova dalla mancata ottemperanza agli ordini istruttori.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto solo in casi eccezionali, da indicare nel verbale d'udienza o nel decreto presidenziale.

• art. 111, comma 1, Cost.

  Il principio della parità delle parti impedisce che l'inerzia di una parte determini un ulteriore differimento idoneo a pregiudicare le pari opportunità difensive.

• art. 1225 c.c.

  È richiamato in relazione ai maggiori effetti risarcitori della responsabilità contrattuale dolosa.

• artt. 1218 e 1223 c.c.

  Costituiscono il paradigma della responsabilità contrattuale e del risarcimento delle conseguenze immediate e dirette dell'inadempimento.

• art. 1226 c.c.

  Consente la liquidazione equitativa del danno quando la sua precisa quantificazione non sia possibile; è stato utilizzato per determinare il risarcimento in una percentuale della retribuzione complessiva.

• art. 2056 c.c.

  Richiama, per la responsabilità extracontrattuale, i criteri di determinazione del danno previsti dagli artt. 1223, 1226 e 1227 c.c.

• art. 2697 c.c.

  Pone sul danneggiato l'onere di allegare e provare il danno-conseguenza nell'azione risarcitoria.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  È richiamato quanto all'onere di allegazione e prova nell'azione di responsabilità.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  È richiamato per distinguere l'onere probatorio dell'azione risarcitoria dal metodo acquisitivo tipico dell'azione di annullamento.

• art. 112 c.p.c.

  Impone la corrispondenza tra chiesto e pronunciato; la sua violazione è stata ravvisata nell'omessa pronuncia del TAR sulla domanda relativa al mobbing e all'art. 2087 c.c.

Massime di principio

• La discrezionalità dell'amministrazione nel conferimento degli incarichi non esclude il diritto del dipendente pubblico allo svolgimento di attività lavorativa effettiva e coerente con la professionalità posseduta; essa non può essere utilizzata per relegare il dipendente in una condizione di forzosa e prolungata inattività.
• La domanda risarcitoria per demansionamento o dequalificazione professionale è distinta da quella fondata su mobbing o violazione dell'art. 2087 c.c.; il giudice deve esaminarle autonomamente quando siano formulate sulla base di presupposti fattuali ulteriori, anche se riferite al medesimo rapporto e contesto lavorativo.
• La dequalificazione professionale non è sufficiente, da sola, a dimostrare il mobbing, che richiede una pluralità continuata di comportamenti pregiudizievoli e un disegno persecutorio unificante; tuttavia, anche singole condotte o un ambiente lavorativo stressogeno possono integrare la violazione dell'art. 2087 c.c. se causano un pregiudizio alla salute, alla dignità o alla professionalità del lavoratore.
• Nell'azione risarcitoria il danneggiato deve allegare e provare il danno-conseguenza e il nesso causale; il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento non sostituisce l'onere probatorio gravante sulla parte che chiede il risarcimento. La mancata contestazione delle allegazioni e l'inadempimento dell'amministrazione agli ordini istruttori possono concorrere alla valutazione della prova.
• La liquidazione equitativa del danno da dequalificazione e da violazione dell'art. 2087 c.c. può essere effettuata assumendo come parametro una quota della retribuzione complessiva del periodo, tenendo conto della durata dell'inattività, del livello professionale, delle mansioni coinvolte e della gravità e numerosità delle condotte lesive.
• Nel processo amministrativo il rinvio della trattazione non costituisce un diritto della parte e può essere accordato solo in presenza di gravi ragioni, o nei casi eccezionali previsti dalla disciplina processuale; non può essere disposto per compensare l'inerzia della parte che non abbia tempestivamente adempiuto agli ordini istruttori, soprattutto quando ciò pregiudichi la parità delle parti e la ragionevole durata del giudizio.

Come è indicizzato