Sentenza n. 323/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la revoca disposta ai sensi dell'art. 100 TULPS dopo sette episodi di risse, aggressioni e danneggiamenti verificatisi tra settembre 2024 e agosto 2025 all'interno della discoteca, presso l'ingresso o l'uscita e nel parcheggio adiacente, oltre a precedenti provvedimenti di sospensione e a un decesso conseguente a un'aggressione. È stata dedotta, anzitutto, la violazione degli artt. 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990, sostenendo che il provvedimento finale contenesse una ricostruzione più ampia e dettagliata dei fatti rispetto alle comunicazioni di avvio, con elementi testimoniali e circostanze nuovi, e che fosse stata illegittimamente omessa l'audizione richiesta dalla titolare. Le ricorrenti hanno inoltre dedotto travisamento dei fatti, carenza istruttoria ed eccesso di potere, contestando il collegamento tra gli episodi e l'attività della discoteca poiché molti fatti si sarebbero verificati in aree pubbliche non controllabili dal gestore; hanno affermato di avere predisposto personale di sicurezza e di avere richiesto l'intervento delle Forze dell'ordine. È stata poi sostenuta l'erronea attribuzione al locale della responsabilità per condotte illecite di terzi, con conseguente violazione del principio di responsabilità personale, nonché lo sviamento del potere, ritenendo che la revoca fosse utilizzata per supplire a carenze dell'apparato statale di pubblica sicurezza. È stata denunciata la sproporzione della revoca rispetto a misure meno incisive, quali sospensione, prescrizioni organizzative, aumento degli addetti alla sicurezza, videosorveglianza e modifica degli orari. Infine, è stata contestata la revoca congiunta dell'autorizzazione alla somministrazione, sostenendo che l'art. 100 TULPS non potesse sostituirsi alle competenze comunali e alle specifiche cause di revoca previste dalla l. 287/1991. L'Amministrazione ha chiesto il rigetto, eccependo anche il difetto di legittimazione della società proprietaria dell'immobile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, previamente disattendendo l'eccezione di inammissibilità riferita alla società proprietaria, ritenuta titolare di una situazione giuridica qualificata alla tutela del rapporto di affitto relativo all'immobile. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l'art. 100 TULPS attribuisca al Questore un potere preventivo e cautelare diretto a tutelare ordine e sicurezza pubblica, esercitabile in presenza di un pericolo anche indipendentemente dalla responsabilità personale del gestore. La revoca costituisce l'extrema ratio, ma è consentita quando si ripetano fatti analoghi a quelli che avevano determinato precedenti sospensioni e queste si siano rivelate insufficienti. Gli episodi sono stati ritenuti funzionalmente collegati alla discoteca anche quando verificatisi all'ingresso, all'uscita o nel parcheggio adiacente, durante l'orario di apertura e in luoghi presumibilmente utilizzati dagli avventori. Le comunicazioni di avvio sono state considerate sufficientemente dettagliate: il provvedimento finale avrebbe aggiunto elementi di prova e particolari, ma non contestato fatti sostanzialmente nuovi. La mancata audizione è stata ritenuta giustificata dalle esigenze di celerità proprie della misura e dal contenuto delle osservazioni già presentate, che negavano complessivamente i fatti e il loro collegamento con l'attività. Il TAR ha valorizzato anche le dichiarazioni non specificamente confutate dalle ricorrenti, dalle quali emergevano un numero insufficiente di addetti professionali, l'impiego di figure non abilitate, una videosorveglianza non permanentemente funzionante e una persistente sottovalutazione del rischio nonostante tre precedenti sospensioni. Il dovere di collaborazione del gestore non è stato qualificato come obbligo di risultato né come sostituzione delle Forze dell'ordine, ma l'organizzatore di un'attività di pubblico spettacolo deve comunque predisporre cautele adeguate, anche in ragione della concentrazione di persone e dei rischi connessi all'attività. È stata esclusa la sproporzione della revoca, poiché la reiterazione degli episodi dopo tre sospensioni dimostrava l'insufficienza delle misure intermedie. Quanto all'autorizzazione alla somministrazione, il Collegio ha ritenuto che la l. 287/1991 non esaurisca la disciplina dell'attività e che l'art. 100 TULPS, quale disposizione posta a tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, si applichi anche alle attività economiche di somministrazione autorizzate ai sensi del TULPS, anche se congiunte a pubblici spettacoli. La censura relativa alla presenza di lavoratori irregolari è stata ritenuta non decisiva nell'economia complessiva della motivazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 100 R.D. 773/1931 (TULPS)

  Il Questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinato la sospensione la licenza può essere revocata.

  La disposizione attribuisce al Questore un potere preventivo e cautelare, non sanzionatorio, esercitabile in presenza di un pericolo per ordine e sicurezza pubblica anche indipendentemente dalla responsabilità personale del titolare. La revoca è l'extrema ratio e può essere adottata quando la reiterazione degli episodi dimostri l'insufficienza delle precedenti sospensioni.

• artt. 7, 8, 10 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie partecipative risultano rispettate quando la comunicazione di avvio indica l'oggetto e descrive i fatti in misura sufficiente a consentire al destinatario di rappresentare la propria versione; l'aggiunta nel provvedimento finale di elementi di prova e dettagli non integra necessariamente una modifica sostanziale della contestazione. La mancata audizione può essere giustificata dalle esigenze di celerità e dall'avvenuta presentazione di osservazioni scritte.

• art. 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve indicare, tra l'altro, l'oggetto del procedimento e, nel caso esaminato, la descrizione degli episodi era sufficiente a consentire il contraddittorio.

• artt. 68, 69, 80, 86 e 88 R.D. 773/1931 (TULPS)

  L'ambito dell'art. 100 TULPS comprende anche attività economiche individuate dall'art. 86, inclusi i locali di somministrazione di alimenti e bevande esercitati congiuntamente a pubblici spettacoli e trattenimenti autorizzati ai sensi delle disposizioni richiamate.

• d.P.R. 616/1977

  Il trasferimento agli enti locali delle funzioni di polizia amministrativa non comprende i poteri dell'art. 100 TULPS relativi alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, rimasti nella competenza statale.

• d.lgs. 112/1998

  Le funzioni di polizia amministrativa trasferite agli enti locali riguardano la prevenzione di danni e pregiudizi nelle materie di loro competenza, mentre non comprendono il potere statale di revoca o sospensione per esigenze di ordine e sicurezza pubblica.

• l. 287/1991

  La disciplina delle autorizzazioni per la somministrazione non esaurisce i poteri pubblicistici incidenti sull'esercizio, sicché l'autorizzazione comunale può essere coinvolta nella misura prevista dall'art. 100 TULPS per ragioni di ordine e sicurezza pubblica.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica deve essere bilanciata con la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica; la compressione dell'attività economica è legittima quando la reiterazione degli episodi e l'inefficacia delle precedenti sospensioni rendano necessaria la revoca.

• d.m. Ministero dell'Interno 21 gennaio 2025

  Le linee guida richiamate valorizzano la cooperazione tra pubblica amministrazione ed esercenti nella prevenzione degli atti illegali e delle situazioni di pericolo, con particolare attenzione alla formazione e professionalizzazione degli addetti alla sicurezza.

Massime di principio

• L'art. 100 TULPS attribuisce al Questore un potere preventivo e cautelare, non sanzionatorio, diretto a impedire la reiterazione di situazioni di pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica; il suo esercizio non presuppone l'accertamento della responsabilità personale del titolare dell'esercizio o dell'organizzatore dell'attività.
• La revoca della licenza ai sensi dell'art. 100 TULPS costituisce l'extrema ratio, ma è legittima quando, dopo precedenti sospensioni, si ripetano episodi analoghi e gravi, dimostrando che le misure meno incisive non hanno ricondotto il rischio entro una soglia accettabile.
• Ai fini dell'art. 100 TULPS, gli episodi verificatisi all'interno dell'esercizio, presso l'ingresso o l'uscita e nel parcheggio adiacente possono essere collegati funzionalmente all'attività del locale e rilevare anche se il gestore non dispone di un potere diretto di controllo sulle aree pubbliche o non è personalmente corresponsabile delle condotte illecite.
• Il gestore di un'attività di pubblico spettacolo non assume un obbligo di risultato né è tenuto a sostituire le Forze dell'ordine, ma deve predisporre cautele organizzative e sistemi di vigilanza adeguati ai rischi prevedibili, soprattutto dopo precedenti episodi e provvedimenti sospensivi; l'inadeguatezza persistente di tali misure può concorrere a giustificare la revoca.
• L'art. 100 TULPS, in quanto diretto alla tutela statale dell'ordine e della sicurezza pubblica, comprende anche le attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitate congiuntamente a pubblici spettacoli, anche se l'autorizzazione commerciale è stata rilasciata dal Comune e la l. 287/1991 prevede specifiche cause di revoca.

Come è indicizzato