Sentenza n. 3846/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva realizzato, mediante titoli edilizi progressivi e frazionamenti catastali, tre edifici residenziali su un originario lotto unitario e aveva chiesto il permesso di costruire convenzionato per un quarto edificio, prevedendo anche il trasferimento di volumetria da altri lotti. Il Comune, dapprima con una nota endoprocedimentale e poi con il provvedimento definitivo di diniego, ha ritenuto che il quarto edificio costituisse il completamento di un unico intervento edilizio riferibile all’originario lotto di superficie fondiaria pari a 8.447,89 mq., anziché un intervento autonomo sul lotto residuale. Ha quindi ritenuto necessario calcolare unitariamente il carico urbanistico e la dotazione di aree per servizi, rilevando l’insufficienza degli standard previsti nella proposta di convenzione. La ricorrente ha dedotto: 1) falsità dei presupposti, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità e ragionevolezza, sostenendo che il Comune avesse illegittimamente ricostruito a posteriori l’unitarietà del comparto e rideterminato gli standard relativi a titoli edilizi già rilasciati, senza rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990; 2) violazione dei principi di legalità, buona fede, correttezza e legittimo affidamento, assumendo che l’Amministrazione non potesse riesercitare il potere sugli standard già definiti. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso introduttivo, l’inammissibilità dei motivi aggiunti per mancata contestazione di tutte le ragioni del diniego e per genericità, nonché l’infondatezza delle censure.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’adozione del diniego definitivo ha trasferito l’interesse della ricorrente dalla nota endoprocedimentale al provvedimento conclusivo. Il ricorso per motivi aggiunti è stato ritenuto ammissibile: la motivazione relativa all’incidenza della volumetria esogena sull’assetto complessivo era un corollario, e non una ragione autonoma, della scelta comunale di considerare unitariamente l’intervento; inoltre, le censure erano sufficientemente specifiche ai sensi dell’art. 40 c.p.a. Nel merito, il primo motivo è stato respinto. Il Comune non ha esercitato un potere di autotutela sui precedenti permessi di costruire, ma ha determinato per la prima volta, alla luce della completa ricostruzione dell’intervento, il regime urbanistico e la dotazione di standard applicabili al quarto edificio quale completamento di un intervento unitario. La progressiva presentazione delle istanze e il frazionamento delle aree non impedivano la valutazione complessiva dell’intervento, né potevano eludere la disciplina che impone il permesso di costruire convenzionato per interventi su lotti di superficie pari o superiore a 2.000 mq. L’art. 18, comma 4, delle NTA considera inoltre irrilevanti, ai fini della soglia, i frazionamenti successivi al 28 maggio 2012. Il Collegio ha richiamato il principio secondo cui gli interventi edilizi devono essere valutati globalmente, considerando anche l’elemento funzionale e il medesimo scopo pratico perseguito, per evitare artificiosi frazionamenti e un’inadeguata valutazione dell’impatto urbanistico. È stato respinto anche il motivo relativo al legittimo affidamento: non si era formato un affidamento qualificato sulla determinazione di un minor fabbisogno di standard, poiché l’unitarietà dell’intervento è emersa soltanto nella fase conclusiva e la ricorrente, quale operatore professionale, era gravata da un onere di diligenza rafforzato. La domanda risarcitoria è stata respinta quale conseguenza dell’infondatezza della domanda di annullamento. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.500,00 oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  Individua l’intervento di nuova costruzione oggetto della richiesta di titolo edilizio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il diniego definitivo è stato adottato previa comunicazione dei motivi ostativi.

• art. 11 l. 241/1990

  Ha costituito il riferimento per la negoziazione dello schema di convenzione urbanistica.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il giudice ha escluso che il Comune avesse esercitato un potere di annullamento d’ufficio sui precedenti titoli edilizi; l’atto impugnato costituiva invece esercizio originario del potere di qualificazione dell’intervento e determinazione degli standard.

• art. 40 c.p.a.

  I motivi aggiunti sono stati ritenuti sufficientemente specifici e intelligibili.

• art. 18, comma 4, NTA del PGT del Comune di Uggiate con Ronago

  Qualora l’intervento edilizio riguardi lotti aventi superficie fondiaria superiore o uguale a 2.000 mq esso si attua mediante permesso di costruire convenzionato. Ai soli fini dell’applicazione delle disposizioni del presente comma non hanno efficacia i frazionamenti avvenuti successivamente alla data del 28 maggio 2012

  Impone il permesso di costruire convenzionato per interventi riguardanti lotti di almeno 2.000 mq. e rende irrilevanti i frazionamenti successivi alla data indicata.

• art. 25, comma 2, NTA del PGT del Comune di Uggiate con Ronago

  È stato richiamato in relazione al trasferimento di diritti edificatori e alla necessità di convenzionamento, ma il giudice ha ritenuto che il fondamento concreto del permesso convenzionato fosse l’art. 18, comma 4, delle NTA.

Massime di principio

• Gli interventi edilizi devono essere valutati globalmente e non atomisticamente quando, pur articolati in più titoli edilizi o su aree successivamente frazionate, siano funzionalmente riconducibili a un unico disegno edificatorio e perseguano il medesimo scopo pratico; ciò vale anche per prevenire l’elusione delle regole urbanistiche e procedurali mediante frazionamenti artificiosi.
• La successiva qualificazione unitaria di una serie di interventi edilizi, effettuata quando l’Amministrazione acquisisce la piena cognizione della loro complessiva consistenza e del relativo impatto urbanistico, non costituisce esercizio di autotutela sui precedenti titoli edilizi se non modifica o annulla tali titoli, ma determina per la prima volta il regime urbanistico e il fabbisogno di standard dell’intervento complessivo.
• Quando la disciplina urbanistica impone il permesso di costruire convenzionato per interventi riferiti a lotti di superficie pari o superiore a una determinata soglia e considera irrilevanti i frazionamenti successivi a una data prestabilita, la superficie e l’unitarietà dell’intervento devono essere valutate secondo la situazione sostanziale del comparto, non secondo la parcellizzazione formale successiva.
• L’omessa contestazione di un passaggio motivazionale non determina l’inammissibilità del ricorso quando tale passaggio non costituisce una ragione autonoma idonea a sorreggere il provvedimento, ma rappresenta un corollario logico della ragione principale adeguatamente censurata.
• Non sussiste un affidamento qualificato del privato sulla determinazione di un minor fabbisogno di standard quando l’unitarietà dell’intervento edilizio emerge soltanto nella fase conclusiva e il privato, quale operatore professionale del settore, è tenuto a una diligenza rafforzata nei rapporti con l’Amministrazione.

Come è indicizzato