Sentenza n. 5969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il provvedimento con cui il GSE ha negato, per gli anni 2015-2018, la spettanza della qualifica CAR e dei relativi incentivi, rilevando che il calcolo dell'energia termica utile comprendeva anche il calore fornito da un generatore a fuoco diretto a un degasatore termofisico destinato, nel periodo considerato, anche all'alimentazione del generatore di vapore di recupero facente parte dell'unità cogenerativa. In primo grado sono stati dedotti: violazione della disciplina sulla cogenerazione e delle Linee guida CAR; erronea rappresentazione dei confini dell'unità di cogenerazione; buona fede dell'operatore e conoscenza, da parte del GSE, dell'installazione del degasatore; violazione dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 e dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per tardività dell'intervento e omesso bilanciamento degli interessi; difetto di motivazione, istruttoria e partecipazione procedimentale. In appello l'impresa ha sostenuto che l'installazione del degasatore era successiva al riconoscimento iniziale, che la difformità non era riconducibile all'art. 11 del d.m. 5 settembre 2011, che il recupero era sproporzionato e sanzionatorio, che il termine di dodici mesi per l'autotutela era decorso e che il GSE non aveva adeguatamente esaminato le osservazioni e il metodo alternativo di calcolo proposto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto provato, anche sulla base delle dichiarazioni della stessa impresa, che dal 3 settembre 2015 al 14 marzo 2018 il degasatore alimentasse anche il generatore di vapore di recupero dell'unità cogenerativa. Il calore destinato al funzionamento interno dell'impianto non è calore utile incentivabile e non può essere incluso nel parametro HCHP. La difformità oggettiva tra quanto dichiarato e la reale configurazione dell'impianto rileva ai sensi dell'art. 11 del d.m. 5 settembre 2011 indipendentemente dalla buona o mala fede dell'operatore e dal fatto che la modifica sia sopravvenuta rispetto alla dichiarazione originaria. I requisiti per l'accesso agli incentivi devono permanere per tutta la durata del rapporto e l'operatore deve comunicare le variazioni significative, come previsto dall'art. 7, comma 3, del medesimo decreto. La PPPM relativa all'installazione del degasatore non esonerava l'impresa dall'obbligo di comunicare la modifica nella procedura CAR, anche perché la società aveva attestato l'assenza di sistemi di degasaggio e non aveva poi comunicato l'installazione. Il metodo alternativo proposto non correggeva la criticità a monte, poiché non separava il calore utile da quello impiegato per il funzionamento del GVR. L'annullamento e il recupero non hanno natura sanzionatoria, ma costituiscono rimozione di benefici non dovuti e ripetizione dell'indebito; il potere esercitato è speciale e limitato alle annualità interessate dalla difformità, senza perdita definitiva della qualifica CAR. Non trovava applicazione il termine decadenziale di dodici mesi dell'art. 21-nonies, riferito all'annullamento d'ufficio, né l'art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, relativo alla decadenza dal regime incentivante. Anche assumendo applicabili i principi dell'autotutela, il termine decorreva dalla piena conoscenza della difformità, acquisita durante il procedimento di verifica avviato nel 2021. Non sussisteva un affidamento tutelabile sulla conservazione di incentivi non dovuti, derivanti dall'omessa comunicazione della modifica. È stata inoltre esclusa la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: l'amministrazione non deve confutare analiticamente ogni argomento, essendo sufficiente una motivazione complessiva, coerente e basata sull'istruttoria. Spese compensate per la complessità tecnica della controversia.

Norme richiamate

• art. 11 d.m. 5 settembre 2011

  «in caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico […] con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi»

  La disposizione attribuisce al GSE il potere-dovere di annullare e recuperare i titoli non dovuti quando accerti una difformità oggettiva tra la dichiarazione e la reale configurazione dell'impianto; il potere non richiede la prova di dolo o colpa e incide sulle sole annualità interessate.

• art. 4 d.m. 5 settembre 2011

  Il diritto ai certificati bianchi spetta per ciascun anno in cui l'unità soddisfa i requisiti CAR; il beneficio è commisurato al risparmio di energia primaria conseguito.

• Allegato II, punti 5.6 e 5.7, d.m. 5 settembre 2011

  «il calore utilizzato per il funzionamento dell’impianto di cogenerazione»

  Nel calcolo dell'energia utile si considera soltanto il calore effettivamente generato e utilmente impiegato; è escluso il calore destinato al funzionamento interno dell'impianto.

• art. 7, comma 3, d.m. 5 settembre 2011

  Impone all'operatore di comunicare le variazioni che possano incidere significativamente sul rispetto della condizione tecnica di cogenerazione.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Non disciplina il potere speciale di annullamento e recupero dei certificati bianchi non dovuti previsto dall'art. 11 del d.m. 5 settembre 2011; riguarda la distinta decadenza dal regime incentivante.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di dodici mesi per l'annullamento d'ufficio non è stato ritenuto direttamente applicabile al potere speciale di recupero esercitato dal GSE; anche ove applicabile, il termine ragionevole decorre dalla piena conoscenza dei profili di illegittimità.

• artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. 241/1990

  L'amministrazione deve motivare in modo complessivo, logico e coerente l'esito del procedimento e considerare le osservazioni partecipative, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni singola argomentazione del privato.

• art. 2033 c.c.

  L'annullamento e il recupero degli incentivi non dovuti operano secondo le regole della ripetizione dell'indebito oggettivo e non costituiscono una sanzione amministrativa.

Massime di principio

• Nel regime degli incentivi alla cogenerazione ad alto rendimento, il calore destinato al funzionamento interno dell'impianto non costituisce calore utile incentivabile e deve essere escluso dal calcolo dell'energia primaria risparmiata e del parametro HCHP.
• Il potere del GSE di annullare e recuperare i titoli non dovuti per difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell'unità di cogenerazione prescinde dalla buona o mala fede dell'operatore e dalla natura originaria o sopravvenuta della difformità, purché essa abbia inciso causalmente sul rilascio dei titoli.
• I requisiti per l'accesso a un regime incentivante devono sussistere al momento dell'ammissione e permanere per tutta la durata del rapporto; l'operatore è tenuto a comunicare le modifiche dell'impianto che possano incidere significativamente sui requisiti tecnici, anche quando la modifica sia stata comunicata in altro contesto o sia conosciuta dall'amministrazione per ragioni diverse.
• L'annullamento e il recupero dei certificati bianchi non dovuti costituiscono esercizio di uno speciale potere di verifica e ripetizione dell'indebito, non una sanzione né una decadenza definitiva dal regime incentivante; il provvedimento deve incidere sulle sole annualità nelle quali la difformità ha prodotto effetti.
• Quando il potere amministrativo è vincolato nell'an e nel contenuto dalla disciplina applicabile, non è configurabile una violazione del principio di proporzionalità quale vizio dell'esercizio di una discrezionalità amministrativa; resta comunque necessario delimitare il recupero alle annualità effettivamente interessate.
• L'obbligo di motivazione non impone all'amministrazione la confutazione analitica di ogni osservazione del privato, essendo sufficiente una motivazione complessiva, logicamente coerente e fondata sulle risultanze istruttorie, purché dia conto delle ragioni incompatibili con il metodo o la soluzione proposti.

Come è indicizzato