Provvedimento AGCM A569 n. 31281 del 09/07/2024

CONOU – condotte restrittive nella filiera della rigenerazione degli oli usati

Il provvedimento riguarda un procedimento ex art. 14 l. 287/1990 avviato nei confronti di CONOU per presunto abuso di posizione dominante nella gestione degli oli lubrificanti usati. L’istruttoria nasce dalle segnalazioni di ROBI S.r.l. e Grassano S.p.A., che lamentano ostacoli all’accesso agli oli usati e al riconoscimento del corrispettivo di rigenerazione. Il procedimento si conclude con l’accoglimento degli impegni presentati dal Consorzio, resi obbligatori, e senza accertamento dell’infrazione.

Parti e ruolo del CONOU

CONOU è il Consorzio Nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli oli minerali usati, disciplinato dall’art. 236 TUA e operante in monopolio legale nella filiera EPR degli oli lubrificanti. Ha personalità giuridica di diritto privato, opera senza scopo di lucro ed è finanziato dal contributo ambientale versato dai produttori/importatori di oli lubrificanti.

ROBI S.r.l. opera nella raccolta degli oli esausti e ha sviluppato un impianto di prossimità per il trattamento degli oli lubrificanti usati, con produzione di oli base destinati a filiere diverse da quella dei nuovi lubrificanti (in particolare gomma e bitume). Grassano S.p.A., del gruppo Riccoboni, svolge attività di raccolta e gestione di oli minerali usati e intende realizzare un impianto di rigenerazione autorizzato dalle competenti autorità provinciali.

Segnalazioni e condotte lamentate

ROBI ha dedotto che CONOU, dopo una fase iniziale collaborativa, avrebbe iniziato a negare il riconoscimento della sua attività come rigenerazione e a non corrispondere né il contributo di raccolta né il corrispettivo di rigenerazione. Secondo la segnalante, il Consorzio pretendeva che la rigenerazione fosse tale solo se finalizzata alla produzione di nuovi oli lubrificanti, escludendo altri usi degli oli base ottenuti.

Grassano ha evidenziato che il CONOU ha osteggiato il suo progetto di impianto, anche contestando il rilascio dell’AIA e impugnandolo in sede amministrativa, nonostante l’impianto fosse autorizzato e destinato alla produzione di basi rigenerate idonee alla produzione di oli lubrificanti.

Quadro normativo e interpretazione della rigenerazione

L’Autorità ricostruisce il quadro del TUA, in particolare gli artt. 183, 179, 216-bis e 236. La rigenerazione degli oli usati è definita come un’operazione di riciclaggio che consente di produrre oli di base mediante raffinazione degli oli usati, con separazione dei contaminanti, prodotti di ossidazione e additivi. La rigenerazione è prioritaria rispetto alla combustione e al coincenerimento, ma il provvedimento osserva che il recupero di materia per altri fini resta concettualmente diverso e, in linea con la gerarchia dei rifiuti, comunque preferibile al recupero energetico.

L’Autorità rileva che il CONOU, con il sostegno del MASE, ha interpretato la rigenerazione in senso restrittivo, riservandola alla sola produzione di basi rigenerate idonee ai nuovi lubrificanti e negando il corrispettivo ad altre forme di recupero autorizzate. Viene però anche sottolineato che il TUA demanda a future norme tecniche ministeriali la disciplina di diversi profili operativi.

Mercati rilevanti e posizione dominante

L’AGCM individua tre mercati: (i) gestione degli oli lubrificanti usati per l’adempimento degli obblighi EPR; (ii) rigenerazione degli oli usati; (iii) vendita delle basi rigenerate a terzi. Il primo è nazionale e vede CONOU come unico offerente, in regime di monopolio legale e quindi in posizione dominante.

Nel mercato della rigenerazione operano oggi due imprese riconosciute dal Consorzio, Itelyum e RAMOIL, con tre impianti complessivi. ROBI già opera o tenta di operare in tale mercato; Grassano intende entrarvi. L’Autorità sottolinea che la scarsità di impianti e la centralità del CONOU rendono il Consorzio un interlocutore obbligato per l’accesso al flusso degli oli usati e ai corrispettivi pubblici/consortili della filiera.

Condotta escludente contestata in avvio

Secondo il provvedimento di avvio, il CONOU avrebbe ostacolato l’operatività dei nuovi entranti: da un lato limitando l’accesso agli oli raccolti da parte dei raccoglitori consorziati, dall’altro negando il riconoscimento del corrispettivo di rigenerazione. Nel caso di ROBI vi era anche la mancata erogazione del contributo di raccolta. L’effetto potenziale era quello di preservare la posizione dei rigeneratori storici e impedire l’ingresso di altri operatori nella filiera.

Impegni presentati da CONOU

CONOU ha presentato impegni ex art. 14-ter l. 287/1990, pubblicati per il market test e poi modificati in esito alle osservazioni ricevute. I principali impegni riguardano:

• la modifica dei contratti con i concessionari della raccolta, chiarendo che il conferimento al CONOU riguarda solo l’olio che il raccoglitore intende effettivamente conferire, e non tutto l’olio raccolto;
• la pubblicazione sul sito del Regolamento Operativo in versione non confidenziale, per rendere trasparenti requisiti, criteri di ripartizione, specifiche del prodotto, modalità di determinazione del corrispettivo e controlli;
• l’introduzione di una procedura di monitoraggio per i nuovi impianti, con controlli su oli in entrata e basi in uscita, svolti da terzi qualificati, per un periodo iniziale di sei mesi, seguiti da controlli periodici.

Nella versione definitiva, CONOU ha anche previsto che i controlli a sorpresa siano estesi a tutti i rigeneratori che percepiscono il corrispettivo e si è impegnato ad adeguarsi a futuri aggiornamenti normativi dei parametri qualitativi.

Market test e osservazioni di terzi

Al market test hanno partecipato ROBI, Grassano, MASE, ARPA Piemonte e ARPA Lombardia. I segnalanti hanno contestato che gli impegni attribuissero al CONOU poteri regolatori non spettanti, fissassero requisiti più restrittivi di quelli di legge e perpetuassero la discriminazione tra rigeneratori storici e nuovi entranti. Grassano ha criticato in particolare la procedura di monitoraggio perché, a suo avviso, duplicava controlli già previsti nell’AIA.

MASE ha invece sostenuto che gli impegni sono coerenti con la normativa vigente e che il CONOU può definire requisiti, modalità di determinazione del corrispettivo e controlli in relazione all’attività di rigenerazione, anche se le AIA riguardano prevalentemente gli impatti ambientali dei processi produttivi. ARPA Piemonte e ARPA Lombardia hanno fornito osservazioni tecniche, rilevando però che eventuali requisiti ulteriori rispetto alla normativa ambientale non sarebbero opponibili nell’ambito delle loro competenze.

Valutazioni dell’Autorità

L’AGCM conclude che, alla luce delle posizioni del MASE e del quadro normativo richiamato, le contestazioni iniziali risultano in larga parte ridimensionate. In particolare, ritiene che:

• l’impegno n. 1 consenta ai raccoglitori di conferire oli anche a soggetti terzi autorizzati, senza essere vincolati a conferire tutto al CONOU;
• l’impegno n. 2 aumenti la trasparenza sulle condizioni di riconoscimento del corrispettivo;
• l’impegno n. 3 definisca una procedura uniforme di verifica per i nuovi impianti e, con le integrazioni finali, per tutti gli impianti beneficiari del corrispettivo.

L’Autorità riconosce inoltre che il MASE ha sostanzialmente approvato il ruolo del CONOU nella gestione della filiera, facendo venir meno le principali preoccupazioni concorrenziali formulate in avvio.

Esito del procedimento

L’AGCM rende obbligatori gli impegni proposti da CONOU ai sensi dell’art. 14-ter, comma 1, l. 287/1990, chiede la presentazione di una relazione sull’attuazione degli impegni e chiude il procedimento senza accertare l’infrazione. Non viene quindi irrogata alcuna sanzione amministrativa. L’Autorità si riserva la possibilità di riaprire il procedimento in caso di inadempimento degli impegni o di nuove circostanze rilevanti.