Sentenza n. 2180/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il veto esercitato ai sensi degli artt. 1 e 2 del d.l. 21/2012 sull’operazione diretta alla costituzione in Cina di una joint venture con una società cinese, avente ad oggetto lo sviluppo di un velivolo civile VTOL a propulsione ibrida e la condivisione del relativo know-how. In appello ha dedotto: violazione dell’art. 63 TFUE, sostenendo che si trattasse di un investimento in uscita non assoggettabile al golden power e che il know-how costituisse capitale la cui circolazione non poteva essere limitata; in subordine, ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha inoltre riproposto dubbi di costituzionalità rispetto agli artt. 23 e 41 Cost.; ha contestato la sussistenza dei presupposti soggettivi e oggettivi dell’art. 1 d.l. 21/2012 e l’inclusione dell’operazione nelle fattispecie strategiche individuate dai DPCM attuativi; ha denunciato la lesione del diritto di difesa procedimentale per la richiesta di informazioni senza previa indicazione delle norme applicabili; ha dedotto la violazione del termine previsto dal DPCM 133/2022; ha negato l’esistenza di una minaccia di grave pregiudizio per la difesa e la sicurezza nazionale; ha infine censurato l’eccesso di potere per irragionevolezza del veto, adottato in difformità dalla proposta istruttoria che suggeriva di autorizzare l’operazione con prescrizioni.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha qualificato l’operazione come investimento in uscita, ma ha escluso che tale qualificazione comportasse l’applicabilità dell’art. 63 TFUE, ritenendo che la nozione di capitale rilevante per la libera circolazione riguardi il capitale finanziario e non il know-how o le competenze professionali conferite nell’operazione. Anche ipotizzando una nozione più ampia, l’apporto prospettato dalla società costituiva un conferimento d’opera, non direttamente traducibile in capitale sociale. Il Collegio ha ritenuto che, in assenza di una disciplina unionale sugli investimenti in uscita, gli Stati membri possano intervenire con strumenti di golden power, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, ritenuti nella specie rispettati. Le questioni pregiudiziali UE sono state considerate non rilevanti. I dubbi di costituzionalità sono stati ritenuti manifestamente infondati: il veto non impone una prestazione ai sensi dell’art. 23 Cost. e non elimina in via generale la libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost., ma incide su specifiche operazioni in settori strategici. Il caso è stato ricondotto all’art. 1 del d.l. 21/2012, relativo alla difesa e sicurezza nazionale, e non all’art. 2, erroneamente richiamato nel provvedimento finale. La tecnologia è stata valutata secondo un criterio sostanzialistico: pur essendo progettato per uso civile, il velivolo e il relativo know-how risultavano obiettivamente suscettibili di impiego militare o nella sicurezza e riconducibili alle fattispecie strategiche del DPCM 108/2014. Il sindacato giurisdizionale è stato ritenuto pieno ed effettivo, ma l’istruttoria e la motivazione sono state giudicate adeguate. La richiesta di chiarimenti alla società non doveva essere preceduta dall’indicazione della qualificazione giuridica, poiché l’amministrazione doveva prima conoscere i concreti elementi dell’operazione. Il termine previsto dall’art. 5, comma 1, lettera d), del DPCM 133/2022 non è stato ritenuto perentorio, sicché la sua eventuale violazione non incideva sul provvedimento finale. La minaccia di grave pregiudizio è stata ritenuta sussistente anche in forma potenziale, alla luce dell’interesse internazionale per tecnologie analoghe e del rischio di perdita del controllo nazionale sul know-how. Infine, il Governo poteva discostarsi dalla proposta di autorizzazione con prescrizioni, avendo motivato adeguatamente l’inidoneità delle prescrizioni a proteggere il know-how e la sicurezza nazionale, anche per la difficoltà di farle rispettare in Cina. Spese integralmente compensate per la complessità e novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1 d.l. 21/2012, convertito dalla l. 56/2012

  Poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale

  La disposizione consente l’esercizio del veto su atti od operazioni riguardanti attività strategiche quando sussista una minaccia di grave pregiudizio per gli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale.

• art. 2 d.l. 21/2012, convertito dalla l. 56/2012

  Poteri speciali inerenti agli attivi strategici nei settori dell'energia, dei trasporti e delle comunicazioni

  Il Consiglio di Stato ha escluso che questa disposizione fosse la base normativa corretta per la fattispecie, riconducendo l’operazione all’art. 1.

• art. 2, comma 1, lettera f), DPCM 108/2014

  sistemi di propulsione aerospaziali e navali militari ad elevate prestazioni e affidabilità

  La fattispecie è stata ritenuta pertinente perché il progetto era innovativo proprio per il sistema di propulsione e per i comandi adottati.

• art. 2, comma 1, lettera c), DPCM 108/2014

  sistemi propulsivi, trasmissioni di potenza e trasmissioni comando accessori dei motori aeronautici e navali ad elevate prestazioni e affidabilità relativi ai velivoli e alle unità navali destinati all'impiego in servizi di osservazione, sorveglianza e controllo del territorio

  La disposizione è stata interpretata nel senso che può comprendere tecnologie utilizzabili anche per soccorso pubblico e difesa civile, senza necessità di conformità a specifiche militari.

• DPCM 179/2020

  Regolamento attuativo per l’individuazione dei beni e rapporti di interesse nazionale nei settori rilevanti per la difesa e la sicurezza, applicabile insieme all’art. 1 del d.l. 21/2012.

• DPCM 133/2022

  Disciplina il coordinamento procedimentale, la prenotifica e le modalità di esame delle operazioni soggette ai poteri speciali; il termine previsto dall’art. 5, comma 1, lettera d), non è stato ritenuto perentorio.

• art. 63 TFUE

  Nell’ambito delle disposizioni previste dal presente capo, sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi

  Non è stato ritenuto applicabile perché la controversia riguardava un asset costituito da know-how e competenze tecniche, non capitale finanziario; inoltre l’apporto prospettato è stato qualificato come conferimento d’opera.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato ritenuto non necessario, poiché le questioni europee prospettate non erano rilevanti per la soluzione della controversia.

• art. 23 Cost.

  Non è violato dal veto, poiché il golden power non impone una prestazione patrimoniale o personale, ma consente di vietare specifiche operazioni.

• art. 41 Cost.

  La disciplina non elimina in via generale la libertà di iniziativa economica, ma consente limitazioni mirate su operazioni relative a settori strategici per la tutela dell’interesse nazionale.

• art. 4, paragrafo 1, regolamento (UE) 2019/452

  È richiamato per l’elenco dei settori e delle tecnologie strategiche, non per qualificare l’operazione come investimento estero in entrata.

• regolamento (UE) 2021/821

  Disciplina l’esportazione di prodotti finiti a duplice uso e non è stato ritenuto pertinente rispetto all’operazione oggetto di veto.

Massime di principio

• Un’operazione che trasferisce fuori dall’Unione europea know-how e tecnologie detenuti da un’impresa europea costituisce un investimento in uscita, ma tale qualificazione non impedisce allo Stato membro di sottoporla a poteri speciali di tutela degli interessi strategici, in assenza di una disciplina unionale uniforme sugli investimenti in uscita, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
• La nozione di capitale rilevante ai fini dell’art. 63 TFUE riguarda, secondo la decisione, il capitale finanziario; il know-how e le competenze professionali destinate all’attività di una joint venture non sono automaticamente assimilabili a capitale finanziario e, ove consistano nell’apporto personale dei soci, integrano un conferimento d’opera non direttamente traducibile in capitale sociale.
• Ai fini dell’applicazione del golden power nel settore della difesa e della sicurezza nazionale, la riconducibilità di una tecnologia a un’attività strategica deve essere valutata secondo un criterio sostanzialistico, indipendentemente dalla qualificazione formale dell’operazione o dalla dichiarazione di esclusiva destinazione civile, quando la tecnologia sia obiettivamente suscettibile di impiego militare, di sicurezza, di soccorso pubblico o di difesa civile.
• La minaccia di grave pregiudizio agli interessi essenziali della difesa e della sicurezza nazionale può avere natura potenziale e può essere desunta dall’interesse manifestato da apparati di difesa verso tecnologie analoghe e dal rischio che un’operazione attribuisca a un soggetto estero il controllo o la disponibilità del relativo know-how.
• Il sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti di golden power è pieno ed effettivo, anche in presenza di ampia discrezionalità amministrativa; tuttavia, quando l’istruttoria sia completa e la motivazione dia conto dei rischi per gli interessi strategici, il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione.
• Il termine previsto da una disposizione regolamentare per la trasmissione della motivazione della proposta nell’ambito del procedimento di golden power non è perentorio in assenza di un’espressa previsione normativa; la sua violazione non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento finale.

Come è indicizzato