Sentenza n. 2950/2026 - Milano, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva stipulato con il Comune un accordo transattivo con cui si era impegnata a presentare e attuare un progetto operativo di bonifica di un'area industriale dismessa, perseguendo le concentrazioni soglia di contaminazione previste per siti a uso commerciale e industriale (Colonna B). Dopo le indagini di caratterizzazione, che avevano evidenziato una contaminazione più estesa e profonda di quella inizialmente ipotizzata, la società aveva chiesto una proroga del termine per la presentazione del progetto e prospettato il ricorso a soluzioni alternative, quali analisi di rischio e messa in sicurezza permanente, ai sensi della disciplina ambientale. Il Comune aveva respinto la proroga, diffidato la società a presentare il progetto entro quindici giorni e comunicato che avrebbe proceduto autonomamente alle attività necessarie per consentire opere infrastrutturali, con riserva di rivalsa. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 242, comma 8, del d.lgs. 152/2006 e falsa applicazione dell'Allegato 3 al Titolo V della Parte Quarta del medesimo decreto, sostenendo che la bonifica alle CSC di Colonna B fosse divenuta economicamente insostenibile e ambientalmente sproporzionata; eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà, in quanto il Comune avrebbe negato alla società strumenti alternativi poi utilizzati o programmati per porzioni dell'area destinate a opere pubbliche; incompetenza dell'Area Pianificazione Attuativa 2 ad adottare atti riferiti al procedimento di bonifica e a valutare proposte ex art. 242-ter del d.lgs. 152/2006. La ricorrente ha inoltre chiesto il rinvio della trattazione per proporre ulteriori motivi aggiunti dopo un accesso agli atti effettuato a ridosso dell'udienza.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, ritenendo insussistenti le situazioni eccezionali e le gravi ragioni idonee a incidere sul diritto di difesa richieste dall'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. La necessità di impugnare atti sopravvenuti mediante motivi aggiunti non impone il rinvio, potendo la parte proporre un autonomo ricorso. Nel caso concreto, la ricorrente conosceva da tempo le cessioni temporanee delle porzioni dell'area e aveva attivato l'accesso soltanto dopo la comunicazione della data dell'udienza, senza depositare i documenti acquisiti. Il Collegio ha confermato la giurisdizione amministrativa, qualificando l'accordo transattivo come espressione di potere negoziato in materia di bonifica ambientale e gli atti successivi come atti di esecuzione e vigilanza sull'accordo. Il sollecito dell'Area Bonifiche è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, perché meramente ricognitivo e privo di autonoma portata prescrittiva o modificativa della posizione della ricorrente; il rigetto della proroga, la diffida e la nota di non coerenza sono stati invece ritenuti autonomamente lesivi. Nel merito, è stata respinta la censura di incompetenza: l'Area Pianificazione Attuativa 2 aveva sottoscritto l'accordo nell'esercizio delle proprie competenze e gli atti impugnati riguardavano l'esecuzione dell'accordo e la verifica dell'adempimento, non il procedimento tecnico di bonifica in senso stretto. Sono state respinte anche le censure fondate sull'art. 242, comma 8, del d.lgs. 152/2006 e sulla sostenibilità economica e ambientale. Il TAR ha riconosciuto che la norma consente, nell'ambito del procedimento pubblicistico di bonifica, soluzioni alternative alla rimozione integrale della contaminazione quando l'intervento non sia sostenibile, ma ha escluso che tale facoltà possa essere invocata per sottrarsi all'obbligo negoziale di bonificare secondo le CSC di Colonna B, liberamente assunto con l'accordo transattivo. L'aggravamento della contaminazione emerso in fase di caratterizzazione è stato ricondotto all'alea ordinaria dell'impegno assunto da un operatore professionale prima della completa caratterizzazione del sito, e non è stato ritenuto evento eccezionale e imprevedibile idoneo ad alterare l'equilibrio negoziale. È stata inoltre respinta la censura di contraddittorietà: la bonifica per lotti proposta dal Comune costituiva un adattamento operativo giustificato dalla sopravvenuta esigenza pubblica di rendere disponibili alcune porzioni per opere infrastrutturali, senza modifica dell'obiettivo finale della bonifica né delle CSC concordate. L'eventuale impiego di strumenti ambientali diversi sulle porzioni destinate alle opere pubbliche operava su un piano autonomo e non era comparabile con la posizione della società, vincolata dall'accordo. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto infondato; i motivi aggiunti sono stati respinti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione richiede gravi ragioni idonee a incidere sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa; la mera esigenza di proporre motivi aggiunti contro atti sopravvenuti non è sufficiente quando la parte può proporre un autonomo ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare in udienza il difetto di interesse rispetto al sollecito dell'Area Bonifiche.

• art. 242, comma 8, d.lgs. 152/2006

  Consente al proponente, nell'ambito del procedimento pubblicistico di bonifica, di individuare soluzioni alternative alla rimozione integrale della contaminazione quando la bonifica non sia sostenibile; tale facoltà non consente però di sottrarsi a un obbligo di bonifica assunto validamente in un accordo negoziale.

• art. 242-ter d.lgs. 152/2006

  È stato richiamato in relazione agli interventi ambientali connessi alla realizzazione di opere infrastrutturali sulle porzioni dell'area consegnate anticipatamente; l'eventuale applicazione di tale disciplina opera su un piano autonomo rispetto all'obbligo negoziale della ricorrente.

• art. 11 l. 241/1990

  L'accordo transattivo è stato ricondotto al modello dell'esercizio consensuale della funzione amministrativa, quale fonte negoziale dell'obbligo di bonifica e degli obiettivi concordati.

• Allegato 3 al Titolo V, Parte Quarta, d.lgs. 152/2006

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla sostenibilità e alla scelta delle misure di bonifica, ma le relative censure sono state ritenute infondate rispetto all'obbligo negoziale di conseguire le CSC di Colonna B.

Massime di principio

• Gli atti adottati dall'amministrazione per dare esecuzione e vigilare sull'adempimento di un accordo consensuale stipulato nell'esercizio di poteri pubblicistici in materia ambientale restano espressione del medesimo potere amministrativo negoziato e sono sindacabili dal giudice amministrativo sotto il profilo della legittimità.
• La facoltà, prevista dalla disciplina delle bonifiche, di individuare soluzioni alternative alla rimozione integrale della contaminazione quando l'intervento non sia sostenibile opera nell'ambito del procedimento pubblicistico e non può essere utilizzata per sottrarsi a un obiettivo di bonifica specificamente e validamente assunto con un accordo negoziale.
• Per un operatore professionale che assuma, prima della completa caratterizzazione del sito, l'obbligo di bonificare un'area industriale dismessa, l'eventuale emersione di una contaminazione più estesa o profonda rientra, di regola, nell'alea ordinaria dell'impegno e non altera l'equilibrio negoziale in assenza di circostanze eccezionali e imprevedibili.
• La diversa articolazione temporale della bonifica per lotti, giustificata dall'esigenza sopravvenuta di rendere disponibili porzioni dell'area per opere infrastrutturali pubbliche, non è contraddittoria rispetto all'obbligo di conseguire il medesimo obiettivo finale di bonifica.
• Il rinvio della trattazione per consentire la proposizione di motivi aggiunti contro atti sopravvenuti richiede situazioni eccezionali e gravi ragioni incidenti sul diritto di difesa; la parte che abbia conosciuto tempestivamente gli atti o i fatti rilevanti e abbia tardivamente coltivato l'accesso non può fondare il rinvio su un'esigenza istruttoria che avrebbe potuto attivare prima, restando salva la possibilità di proporre un autonomo ricorso.
• Un atto meramente ricognitivo che reiteri obblighi già derivanti da un accordo o da un procedimento, senza contenuto prescrittivo autonomo né modificazione della posizione giuridica del destinatario, è impugnabile solo in presenza di un concreto interesse e, in difetto, il ricorso è inammissibile.

Come è indicizzato