Sentenza n. 4980/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le imprese hanno impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva disposto la cessazione dell’attività di ristorazione e la decadenza dell’autorizzazione/licenza commerciale e della SCIA di ampliamento, ritenendo che l’attività fosse esercitata in locali interessati da abusi edilizi. È stata dedotta, anzitutto, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento, assumendo che la partecipazione avrebbe consentito di chiarire la demolizione dell’ampliamento destinato a cucina/deposito, la non rilevanza dei manufatti esterni rispetto all’area di somministrazione e la risalenza degli abusi. Sono stati inoltre dedotti difetto di istruttoria, erroneità e insufficienza della motivazione, poiché il Comune avrebbe omesso di considerare che il locale di servizio era stato rimosso mediante SCIA in autodemolizione, che gazebo e pergola insistevano su area esterna non destinata alla somministrazione, che tali opere non costituivano abusi edilizi essenziali e che sarebbero state demolite nell’ambito di una procedura R.E.S.A. Le ricorrenti hanno sostenuto, in particolare, che il fabbricato adibito a ristorante fosse coperto da domande di condono ancora pendenti e che gli abusi non incidessero sulla struttura destinata all’attività commerciale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto all’omessa comunicazione di avvio, ha ritenuto applicabile l’art. 21-octies, comma 2, prima parte, l. 241/1990: il provvedimento di cessazione e decadenza era vincolato, perché subordinato al venir meno del requisito della regolarità urbanistico-edilizia dei locali, sicché il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. La violazione partecipativa, pertanto, non era invalidante. Nel merito, il Collegio ha ritenuto decisiva la circostanza che l’attività fosse stata intrapresa in un fabbricato originariamente interamente abusivo, interessato da istanze di condono ancora pendenti. La mera presentazione della domanda di condono non costituisce titolo edilizio né attribuisce effetti ampliativi alla sfera giuridica del richiedente: prima della definizione favorevole del procedimento, le opere restano abusive. Poiché la licenza commerciale era stata rilasciata dopo la presentazione della prima domanda di condono ma prima della sanatoria, l’attività era stata avviata in locali privi della necessaria regolarità urbanistico-edilizia. La successiva demolizione dell’ampliamento e la prevista rimozione dei manufatti esterni non incidevano sull’autonomo e decisivo rilievo dell’abusività originaria del fabbricato. Il giudice ha inoltre ribadito che la regolarità urbanistico-edilizia deve sussistere sia al momento del rilascio del titolo commerciale sia per tutta la durata dell’attività, con conseguente potere-dovere dell’amministrazione di inibire l’esercizio in locali interessati da accertamenti o provvedimenti repressivi di abusi edilizi. Le spese sono state poste solidalmente a carico delle imprese ricorrenti e liquidate in complessivi € 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta dalle ricorrenti, ma non ha determinato l’illegittimità dell’atto, poiché il provvedimento aveva contenuto vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  la violazione non determina l’annullabilità del provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La disposizione dequota il vizio partecipativo quando l’amministrazione non dispone di margini decisionali e il riesercizio del potere non potrebbe condurre a un esito diverso.

• legge n. 47/1985

  La prima domanda di condono era stata presentata ai sensi della legge n. 47/1985; la sua pendenza non è stata ritenuta equivalente al rilascio della sanatoria.

• artt. 37 e 90 l.r. n. 7/2020

  Sono richiamati come ulteriore fondamento dell’orientamento secondo cui l’esercizio dell’attività commerciale presuppone la regolarità urbanistico-edilizia dei locali.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato nel dispositivo quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle imprese ricorrenti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato nel dispositivo, unitamente alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità delle parti.

Massime di principio

• La mera presentazione di una domanda di condono edilizio non costituisce titolo abilitativo né rende lecite le opere realizzate; fino alla definizione favorevole del procedimento di sanatoria, l’immobile resta urbanisticamente abusivo.
• L’avvio o la prosecuzione di un’attività commerciale soggetta al requisito della conformità urbanistico-edilizia non può essere legittimamente assentito o mantenuto in locali interessati da abusi edilizi non sanati, anche quando sia pendente una domanda di condono.
• La regolarità urbanistico-edilizia dei locali costituisce un requisito iniziale e permanente dell’attività commerciale; il suo venir meno abilita e impone all’amministrazione di adottare i provvedimenti di cessazione dell’attività e di decadenza dei relativi titoli.
• Quando la cessazione dell’attività commerciale e la decadenza del titolo dipendono vincolatamente dall’assenza della regolarità urbanistico-edilizia dei locali, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina annullabilità se è palese che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto modificare il contenuto finale dell’atto.

Come è indicizzato