Sentenza n. 1403/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di annullamento d’ufficio della precedente delibera di riconoscimento di un’indennità di funzione e di un ristoro per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha dedotto, in sintesi, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, difetto di motivazione e mancata ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; l’insussistenza dei presupposti per l’annullamento d’ufficio, poiché la Regione avrebbe perseguito ragioni di mera opportunità; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; l’illogicità e contraddittorietà delle ragioni relative alla mancanza di copertura finanziaria e al rispetto dell’equilibrio del Fondo sanitario regionale; vizi procedimentali per violazione delle garanzie partecipative, incompletezza dell’istruttoria e difetto di motivazione; nonché l’illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori spettanti in base alla legge e privi di margini di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR non ha esaminato nel merito i motivi relativi alla legittimità dell’annullamento d’ufficio, all’affidamento, alla copertura finanziaria, alla partecipazione procedimentale e all’estensione dei ristori all’attività extra-regionale. Ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina statale e regionale in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid. I criteri di quantificazione previsti dalla delibera regionale erano considerati oggettivi, fondati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, senza esercizio di discrezionalità amministrativa circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Pertanto, la posizione fatta valere dalla struttura aveva consistenza di diritto soggettivo e la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha escluso che fosse applicabile la giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, qualificando la fattispecie come controversia relativa alla concessione e revoca di contributi pubblici. Il ricorso è stato quindi definito con declaratoria di difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, davanti al quale la causa può essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha adottato l’atto impugnato qualificandolo come annullamento d’ufficio; il TAR non ha esaminato i presupposti sostanziali e procedimentali del potere perché ha dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’insussistenza di vizi originari della precedente delibera; la questione non è stata esaminata nel merito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato in via subordinata dalla ricorrente per ottenere l’indennizzo qualora l’atto fosse qualificato come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente a fondamento dei principi di buona fede e correttezza dell’amministrazione; non esaminato nel merito.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione all’obbligo di motivazione; la questione è rimasta assorbita dalla declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato per le garanzie di partecipazione al procedimento; non esaminato nel merito.

• art. 10 l. 241/1990

  Richiamato per il contraddittorio procedimentale; non esaminato nel merito.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Individuato quale base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome ... possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l’anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato ...

  La disposizione prevede un contributo per i costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria, entro il limite massimo del 90 per cento del budget, mantenendo il riconoscimento nell’ambito del budget in caso di produzione superiore al 90 per cento.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione della disciplina agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, riferiti a strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Prevede la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza sanitaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi e alle controversie su indennità, canoni e corrispettivi, qualificandola invece come controversia sui contributi pubblici.

Massime di principio

• In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione residua soltanto il compito di verificare l’esistenza dei presupposti oggettivi e di quantificare l’erogazione secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo.
• Le controversie relative ai contributi previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 in favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid appartengono alla giurisdizione ordinaria, quando l’amministrazione sanitaria esercita esclusivamente funzioni di verifica e vigilanza sui presupposti del beneficio.
• La controversia sulla concessione o revoca di contributi pubblici non rientra, per ciò solo, nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi; il riparto deve essere effettuato sulla base della natura della situazione giuridica azionata.
• Quando una controversia è devoluta al giudice ordinario per la natura di diritto soggettivo della pretesa contributiva, la causa può essere riassunta davanti a quel giudice ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato