Ordinanza del 01/10/2018 n. 2284 - Comm. Trib. Reg. per la Campania

Ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale sulla notifica diretta delle cartelle esattoriali

L’ordinanza riguarda l’appello proposto dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione contro la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Napoli, sezione 29, n. 3745/2017. La controversia concerne la validità della notificazione di due cartelle esattoriali consegnate a familiari conviventi mediante raccomandata A/R spedita direttamente dal concessionario, senza l’invio della successiva comunicazione di avvenuta notificazione (CAN).

Oggetto del giudizio originario

Il contribuente G. A. aveva impugnato l’intimazione di pagamento n. 07120159088282133000, fondata su diverse cartelle esattoriali, chiedendo l’annullamento delle pretese relative alle cartelle che assumeva non essergli state validamente notificate. Il ricorso deduceva anche la conseguente maturazione di decadenze e/o prescrizioni.

La CTP di Napoli aveva accolto il ricorso solo parzialmente, nei sensi indicati nella motivazione, con riferimento alle cartelle:

• n. 07120130027104450000;
• n. 07120133005726041100.

Secondo il giudice di primo grado, dalle copie delle notifiche prodotte da Equitalia risultava che le cartelle erano state consegnate a familiari conviventi e che non era stata effettuata la successiva comunicazione al contribuente mediante raccomandata CAN. La sentenza aveva quindi ritenuto invalide le notificazioni, richiamando anche la pronuncia della CTP di Campobasso n. 68/2016.

Appello dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione, successore di Equitalia Riscossione Servizi S.p.A., ha proposto appello con un unico motivo. L’ente ha sostenuto che la notificazione delle cartelle era avvenuta mediante raccomandata A/R diretta, senza intermediazione dell’ufficiale notificatore, ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. 602/1973.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado avrebbe erroneamente applicato l’art. 7 della legge 890/1982, richiedendo l’invio della CAN, adempimento che non sarebbe previsto per la notificazione diretta effettuata dal concessionario tramite servizio postale ordinario. L’Agenzia ha invocato il consolidato orientamento della Corte di cassazione sul punto.

Il contribuente, benché ritualmente intimato, non si è costituito nel giudizio d’appello.

Giurisdizione e fatti accertati

La giurisdizione è stata ritenuta tributaria, poiché le pretese contenute nell’intimazione riguardano ruoli relativi a tributi, in particolare tassa automobilistica e TARSU.

È stato accertato che le due cartelle erano state notificate direttamente dal concessionario mediante raccomandata A/R, senza intermediazione di un ufficiale notificatore. La documentazione prodotta in primo grado attestava la consegna dei plichi a familiari conviventi del contribuente, rispettivamente la nipote e la figlia.

Orientamento della Corte di cassazione sulla notifica diretta

L’ordinanza richiama il consolidato indirizzo della Corte di cassazione, qualificato come “diritto vivente”, secondo cui la notificazione diretta della cartella esattoriale mediante raccomandata A/R è una modalità alternativa rispetto alla notificazione eseguita tramite ufficiale giudiziario o messo notificatore.

Per tale forma di notificazione si applicano le regole del servizio postale ordinario e non le disposizioni della legge 890/1982 relative alla notificazione a mezzo posta eseguita dall’ufficiale giudiziario o da soggetti equiparati.

In particolare, secondo la giurisprudenza richiamata:

• non è necessaria una relata di notificazione separata;
• non è necessaria un’annotazione specifica sull’avviso di ricevimento riguardo alla persona che ha ricevuto il plico;
• non è necessario attestare le ricerche del destinatario o la sua assenza temporanea;
• il plico può essere consegnato anche a un familiare o al portiere;
• non è necessario l’invio della raccomandata CAN quando il plico è consegnato a persona diversa dal destinatario;
• l’atto pervenuto all’indirizzo del destinatario si presume conosciuto ai sensi dell’art. 1335 c.c., salvo prova del destinatario di essersi trovato, senza propria colpa, nell’impossibilità di prenderne cognizione.

Tra le pronunce citate figurano Cass., ordinanza n. 14196/2014, Cass. n. 14501/2016, Cass. n. 1304/2017, Cass. n. 10245/2017, nonché Cass. nn. 9111/2012, 15284/2008, 17598/2010, 1207/2014, 17723/2006, 1906/2008, 2690/2002, 6395/2014, 4567/2015, 12351/2016 e 12083/2016.

Distinzione tra notifica diretta e notifica tramite ufficiale notificatore

L’ordinanza distingue la notificazione diretta, eseguita dall’ente impositore o dal concessionario con spedizione postale, dalla notificazione a mezzo posta effettuata tramite ufficiale giudiziario, messo comunale o messo speciale.

Nel secondo caso trovano applicazione le garanzie previste dalla legge 890/1982, incluso l’art. 7 nel testo vigente al momento delle notificazioni in esame. Tale disposizione stabiliva l’ordine dei soggetti ai quali consegnare il plico e, in caso di consegna a persona diversa dal destinatario, imponeva l’invio della CAN quale elemento integrativo della fattispecie notificatoria.

Per le notificazioni eseguite da un messo, l’ordinanza richiama anche l’art. 60, comma 1, lett. b-bis), del d.P.R. 600/1973, secondo cui, qualora il consegnatario non sia il destinatario, il messo deve dare notizia dell’avvenuta notificazione mediante lettera raccomandata.

La disciplina è invece diversa quando la raccomandata viene spedita direttamente dall’ufficio finanziario o dal concessionario, poiché in tale ipotesi la giurisprudenza considera sufficiente la disciplina del servizio postale ordinario.

Rilevanza della questione di costituzionalità

Applicando l’orientamento della Cassazione, le notificazioni delle due cartelle dovrebbero essere considerate esistenti, valide e regolari, poiché i plichi sono stati consegnati a familiari conviventi. In tale prospettiva, l’appello dell’Agenzia dovrebbe essere accolto.

Tuttavia, la Sezione dubita della legittimità costituzionale delle norme che consentono questa modalità semplificata di notificazione senza l’applicazione dell’art. 7 della legge 890/1982 e senza l’invio della CAN.

La questione è ritenuta rilevante perché dalla sua soluzione dipende direttamente l’esito dell’appello:

• se le norme sono costituzionalmente legittime, le notifiche devono ritenersi valide e l’appello deve essere accolto;
• se le norme sono dichiarate illegittime nella parte contestata, la mancata CAN determina l’invalidità delle notifiche e l’appello deve essere respinto.

La mancata costituzione del contribuente in appello non impedisce il sollevamento della questione, poiché il primo giudice aveva già accertato la nullità delle notificazioni e il giudizio d’appello verte sulla correttezza della relativa decisione.

Nozione di notificazione e garanzia della conoscenza legale

La Sezione distingue tra mera comunicazione e notificazione.

La comunicazione si fonda sulla semplice conoscibilità dell’atto, normalmente desunta dal suo arrivo all’indirizzo del destinatario e superabile con la prova dell’impossibilità, senza colpa, di averne notizia ai sensi dell’art. 1335 c.c.

La notificazione, invece, è considerata un procedimento diretto ad assicurare la certezza giuridica della conoscenza di un atto unilaterale. Per questo motivo è normalmente procedimentalizzata e richiede il compimento di specifiche attività da parte di un soggetto abilitato. Solo il completamento di tali attività consente di presumere legalmente la conoscenza dell’atto.

Secondo la Sezione, la notificazione degli atti impositivi e dei ruoli assume particolare rilievo perché tali atti:

• incidono direttamente sulla sfera patrimoniale del contribuente, tutelata anche dall’art. 23 Cost.;
• possono contenere pretese tributarie e sanzionatorie;
• sono idonei a divenire definitivi e inoppugnabili per mancata impugnazione;
• fanno decorrere termini di decadenza per l’esercizio del diritto di difesa;
• svolgono una funzione sostanzialmente introduttiva del processo tributario, quale provocatio ad opponendum.

Per tali ragioni, la Sezione ritiene che non sia sufficiente una mera presunzione semplice di conoscibilità, ma che debba essere garantita una forma di conoscenza legalmente certa.

Parametri costituzionali indicati

La questione è prospettata in riferimento agli artt. 3, 23, 24, 97 e 111 della Costituzione, nonché agli artt. 6 CEDU e 11 Cost.

L’art. 3 Cost. viene richiamato sotto il profilo della ragionevolezza, poiché la disciplina consentirebbe un trattamento differenziato tra notifiche effettuate con raccomandata diretta e notifiche eseguite tramite ufficiale giudiziario o messo, pur trattandosi di modalità sostanzialmente analoghe nella fase di consegna.

L’art. 24 Cost. viene invocato perché l’assenza di garanzie idonee ad assicurare la conoscenza legale dell’atto potrebbe compromettere l’effettività del diritto di difesa, soprattutto in presenza di termini brevi, normalmente pari a 60 giorni per l’impugnazione.

L’art. 23 Cost. viene richiamato in considerazione dell’incidenza degli atti tributari sulla sfera patrimoniale del contribuente.

L’art. 97 Cost. viene collegato al principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione, poiché la disciplina consentirebbe agli uffici di non organizzare le proprie attività in modo da garantire la certa conoscenza degli atti sfavorevoli al cittadino.

L’art. 111 Cost. viene riferito alla possibile lesione del contraddittorio, poiché una conoscenza non certa dell’atto impositivo potrebbe impedire al contribuente di agire tempestivamente nel processo tributario.

Gli artt. 6 CEDU e 11 Cost. vengono richiamati per la garanzia di un processo equo e del diritto a una difesa effettiva, che presuppongono la conoscenza tempestiva dell’atto sfavorevole.

Profili di irragionevolezza evidenziati

La Sezione ritiene irragionevole che proprio per gli atti impositivi e riscossivi, dotati di rilevanti effetti patrimoniali e processuali, sia consentita una forma di notificazione che, in concreto, può risolversi nella mera conoscibilità dell’atto.

Viene sottolineato che per altri atti della pubblica amministrazione diretti a incidere sul patrimonio o sulla persona, come le violazioni del Codice della strada, trovano applicazione le garanzie della legge 890/1982. Secondo l’ordinanza, il trattamento meno garantista degli atti tributari non appare giustificato dalla loro natura, considerato che essi possono essere anche sanzionatori e costituiscono il presupposto dell’eventuale processo tributario.

La Sezione evidenzia inoltre che la scelta della modalità di notificazione è rimessa all’ente impositore o al concessionario, il quale può optare per una procedura più garantista oppure per la raccomandata diretta soggetta alle sole regole del servizio postale ordinario. Ciò determinerebbe una disparità di tutela dipendente dalla scelta dell’autorità che agisce nei confronti del contribuente.

Differenze rispetto alle notificazioni nel processo tributario

La Corte di cassazione aveva valorizzato, a sostegno della ragionevolezza della disciplina, la possibilità di notificare direttamente a mezzo posta gli atti processuali tributari ai sensi dell’art. 16, comma 3, del d.lgs. 546/1992.

La Sezione ritiene però non comparabili le due situazioni. La notificazione del ricorso tributario è effettuata dal contribuente, soggetto debole del rapporto, nei confronti di una pubblica amministrazione o di un concessionario dotati di una propria organizzazione e per i quali il rischio di mancata consegna sarebbe minore.

Nel caso degli atti impositivi, invece, la comunicazione semplificata è utilizzata dal soggetto forte del rapporto, dotato di poteri autoritativi e organizzativi, nei confronti del contribuente, normalmente privo di una struttura organizzativa e maggiormente esposto al rischio che l’atto venga consegnato a terzi o non venga effettivamente conosciuto.

Effetti della modifica legislativa del 2017

La Sezione valuta anche la sopravvenuta modifica degli artt. 7 e 8 della legge 890/1982 introdotta dall’art. 1, comma 461, della legge 205/2017, mediante l’inserimento dei commi da 97-bis a 97-quinquies nell’art. 1 della legge 190/2014.

Le nuove disposizioni non sono ritenute applicabili alle notificazioni oggetto del giudizio, effettuate il 6 febbraio 2013 e il 27 marzo 2013. Il comma 97-quinquies collega infatti l’applicazione della nuova disciplina alla data di entrata in vigore di un apposito provvedimento del Ministero dello Sviluppo Economico relativo alle procedure per il rilascio delle licenze previste dall’art. 5, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. 261/1999.

Tale provvedimento non risultava emanato e, in ogni caso, sarebbe stato successivo alle notificazioni controverse. Pertanto, la fattispecie resta disciplinata dal regime previgente, nel quale la CAN era prevista dall’art. 7 della legge 890/1982 in caso di consegna a persona diversa dal destinatario.

L’ordinanza osserva inoltre che la nuova disciplina potrebbe porre ulteriori problemi di costituzionalità, in particolare rispetto all’art. 111 Cost., poiché consente la consegna a persona diversa dal destinatario da parte dell’operatore postale senza necessariamente riprodurre tutte le garanzie richieste per le notifiche eseguite da un messo.

Decisione adottata

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la Sezione ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità degli:

• art. 26, comma 1, seconda parte, del d.P.R. 602/1973;
• art. 14 della legge 890/1982, nel testo modificato dall’art. 20 della legge 146/1998;
• art. 1, comma 161, della legge 296/2006.

La questione riguarda la parte in cui tali disposizioni consentono la notificazione diretta degli atti impositivi e dei ruoli da parte degli uffici finanziari, degli enti locali e degli enti di riscossione tramite raccomandata A/R, escludendo l’applicazione delle modalità previste dalla legge 890/1982 per la fase di consegna, incluso l’invio della CAN in caso di consegna a persona diversa dal destinatario.

Il giudizio d’appello è stato sospeso e gli atti sono stati trasmessi alla Corte costituzionale. La Segreteria è stata incaricata di notificare l’ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

L’ordinanza è stata adottata nelle camere di consiglio del 14 maggio e del 4 giugno 2018.