Corte di giustizia, Sentenza C-175/23

Rettifiche finanziarie e appalti pubblici: presunzione automatica di irregolarità e tassi forfettari

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo di Veliko Tarnovo (Bulgaria) in una controversia tra il comune di Svishtov e l’autorità di gestione del programma operativo "Regioni in via di sviluppo" 2014-2020. Al centro vi è la compatibilità con il regolamento (UE) n. 1303/2013 di una normativa nazionale che qualifica automaticamente come irregolarità ogni violazione delle regole di gara e applica una rettifica finanziaria sulla base di tassi forfettari predeterminati.

Fatti e procedimento principale

Il comune di Svishtov aveva ottenuto un finanziamento per un progetto cofinanziato dal FESR. Per realizzarlo aveva indetto una gara pubblica per due lotti e concluso due contratti con gli aggiudicatari. Dopo una segnalazione, l’autorità di gestione aveva ritenuto sussistente un’irregolarità nella procedura e aveva applicato dapprima una rettifica del 10% e, successivamente, una rettifica del 5% dei costi ammissibili relativi ai contratti.

Il giudice del rinvio osserva che la normativa bulgara, in particolare l’articolo 70 dello ZUSEFSU e il decreto attuativo, sembra introdurre una presunzione assoluta: le violazioni elencate nell’allegato sono trattate come irregolarità e danno luogo alla rettifica corrispondente senza valutare caso per caso la sussistenza di un pregiudizio per il bilancio dell’Unione o la gravità concreta dell’infrazione.

Normativa UE rilevante

La Corte interpreta soprattutto l’articolo 2, punto 36, del regolamento (UE) n. 1303/2013, che definisce l’"irregolarità" come una violazione del diritto UE o nazionale applicabile derivante da un’azione o omissione di un operatore economico e che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione mediante imputazione di spese indebite.

Sono centrali anche l’articolo 143, paragrafo 2, che impone rettifiche finanziarie proporzionate tenendo conto della natura e gravità dell’irregolarità e della perdita finanziaria risultante, e l’articolo 144, paragrafi 1 e 2, che disciplina le rettifiche della Commissione e consente l’uso di rettifiche forfettarie o per estrapolazione quando l’importo esatto non sia quantificabile, sempre nel rispetto del principio di proporzionalità.

Ragionamento della Corte sulla nozione di irregolarità

La Corte ricorda che l’"irregolarità" richiede tre elementi: una violazione della normativa applicabile, un comportamento di un operatore economico, e un pregiudizio attuale o potenziale al bilancio dell’Unione. Non è necessario dimostrare un danno finanziario preciso, ma deve almeno non potersi escludere che la violazione abbia inciso sul bilancio del fondo interessato.

Da ciò discende che non è consentito presumere automaticamente che qualsiasi violazione delle regole sugli appalti pubblici arrechi, o possa arrecare, un danno al bilancio dell’Unione. Una simile presunzione generale eccede la nozione di irregolarità delineata dal regolamento.

Rettifiche finanziarie, tassi forfettari e proporzionalità

Quanto alla determinazione della rettifica, la Corte sottolinea che il sistema del regolamento n. 1303/2013 richiede una valutazione proporzionata, basata sulla natura e gravità dell’irregolarità e sulle conseguenze finanziarie per il fondo. La Commissione può adottare tassi forfettari, e gli Stati membri possono avvalersene per ragioni di certezza del diritto, anche alla luce degli orientamenti del 2019; tuttavia, l’importo finale della rettifica non può risultare da un automatismo puro.

La Corte insiste sulla necessità di un esame individualizzato e dettagliato delle caratteristiche della violazione, che consenta di modulare la rettifica, aumentandola o riducendola rispetto al tasso standard se le circostanze concrete lo giustificano. L’applicazione meccanica di una percentuale prestabilita non è compatibile con il principio di proporzionalità.

Obblighi del giudice nazionale

La Corte richiama il principio di interpretazione conforme: il giudice nazionale deve verificare se il diritto interno possa essere letto in modo da limitare la nozione di irregolarità alle sole violazioni idonee a ledere o a poter ledere il bilancio dell’Unione e da consentire una rettifica proporzionata. Se ciò non fosse possibile, il giudice deve disapplicare la norma nazionale incompatibile con il regolamento, che ha efficacia diretta.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 143, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1303/2013 osta a una normativa nazionale in base alla quale qualsiasi violazione delle disposizioni sull’aggiudicazione degli appalti pubblici costituisce una "irregolarità" ai sensi dell’articolo 2, punto 36, e che dà automaticamente luogo all’applicazione di una rettifica finanziaria il cui importo è determinato sulla base di una scala prestabilita di tassi di rettifica forfettari.

Principio utile per la pratica

In materia di fondi UE e appalti pubblici, la rettifica finanziaria non può essere fondata su una presunzione assoluta né quantificata in modo automatico: occorre sempre verificare il nesso, anche potenziale, con il bilancio dell’Unione e motivare la misura in modo proporzionato rispetto alla concreta gravità dell’irregolarità.