Cassazione Civile, Ordinanza n. 10919/2024 del 23/04/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 65.000 irrogata dalla CONSOB a una componente del collegio sindacale di una società editoriale quotata per omessa vigilanza sull'attività sociale nel periodo 1 gennaio 2015 - 29 aprile 2016, ritenuta avere agevolato gravi illeciti consistiti anche nell'alterazione sistematica dei dati diffusionali del quotidiano. La Corte d'appello aveva respinto l'opposizione, ritenendo specifica la contestazione, non violate le garanzie del contraddittorio e della distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie, e accertata la responsabilità della sindaca per carenze del sistema di controllo interno, del flusso informativo dagli organi apicali, delle verifiche sull'internal audit, sulla marginalità dei costi e sulla mappatura dei rischi. Nel ricorso per cassazione sono stati dedotti due motivi: 1) violazione degli artt. 195 TUF e dei principi del contraddittorio e della difesa, nonché della separazione tra funzioni istruttorie e decisorie nel procedimento sanzionatorio CONSOB, assumendo che l'interessata non fosse stata ammessa a partecipare alla discussione finale dinanzi alla Commissione e che la sanzione, per la sua natura, richiedesse garanzie assimilabili al processo penale; 2) violazione dell'art. 3 L. 689/1981 e dell'art. 149 TUF, sostenendo che la responsabilità fosse stata affermata in modo oggettivo, per la sola qualità di sindaco, su omissioni non rientranti nelle competenze del collegio sindacale, come il flusso informativo dagli organi gestori, la marginalità dei prodotti, l'organizzazione dei controlli e la mappatura dei rischi.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché la ricorrente aveva comunque avuto piena conoscenza della proposta sanzionatoria e aveva potuto svolgere difese scritte; la doglianza sul contraddittorio è stata reputata generica, dovendo essere allegato un concreto pregiudizio difensivo. La Corte ha ribadito che, nel procedimento sanzionatorio CONSOB, il contraddittorio ha natura endoprocedimentale e si realizza soprattutto nella contestazione dell'addebito e nella valutazione delle controdeduzioni scritte, senza necessità di audizione dell'interessato nella fase di discussione finale. Ha inoltre escluso che la sanzione in questione abbia natura sostanzialmente penale. È stato poi respinto il secondo motivo: la responsabilità dei sindaci non è limitata agli atti degli amministratori, ma comprende la vigilanza sull'intero andamento della gestione e sull'adeguatezza del sistema di controllo interno e di gestione dei rischi; il collegio sindacale era rimasto inerte nonostante le segnalazioni interne e non aveva attivato adeguati approfondimenti e verifiche. Conseguentemente il ricorso è stato respinto con condanna alle spese e con l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 149 TUF

  fondamento della sanzione per omessa vigilanza del sindaco sull'attività sociale e sull'adeguatezza dei controlli

• art. 195 TUF

  il procedimento sanzionatorio deve assicurare il contraddittorio endoprocedimentale e la distinzione tra attività istruttoria e decisoria, ma tali garanzie si modellano concretamente sullo stato della procedura

• art. 24 L. 262/2005

  la separazione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie non richiede la presenza costante dell'interessato in tutte le fasi del procedimento

• art. 19 L. 262/2005

  richiamato insieme alle disposizioni del TUF a presidio del procedimento sanzionatorio CONSOB

• art. 3 L. 689/1981

  invocato per negare una responsabilità oggettiva e ribadire la necessità di una imputazione soggettiva dell'illecito

• art. 2403 c.c.

  il dovere di vigilanza del collegio sindacale non si limita agli amministratori ma riguarda il regolare svolgimento dell'intera gestione sociale

• art. 187-ter TUF

  richiamato in comparazione per escludere che la sanzione in esame abbia la stessa natura sostanzialmente penale delle sanzioni market abuse

• art. 6 CEDU

  le garanzie del giusto processo non impongono necessariamente la partecipazione orale dell'incolpato nella fase decisoria se esiste controllo giurisdizionale pieno successivo

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  richiamato quale parametro europeo del diritto al contraddittorio procedimentale

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  dà luogo all'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio CONSOB, la violazione del contraddittorio non può essere dedotta in astratto: occorre allegare e dimostrare un concreto pregiudizio alle facoltà difensive subito nel procedimento.
• Il contraddittorio endoprocedimentale nelle sanzioni amministrative di vigilanza si realizza essenzialmente nella contestazione dell'addebito e nella valutazione delle controdeduzioni scritte dell'interessato; non è necessario che l'interessato partecipi oralmente alla discussione finale davanti all'organo decidente.
• La distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie non richiede una separazione soggettiva assoluta tra uffici e organo finale, essendo sufficiente che la decisione sia assunta sulla base degli addebiti contestati e delle difese presentate.
• Le sanzioni CONSOB per omessa vigilanza del collegio sindacale, come quelle applicate nel caso esaminato, hanno natura amministrativa e non sostanzialmente penale.
• La responsabilità dei sindaci per omessa vigilanza non è limitata ai comportamenti degli amministratori, ma comprende anche il controllo sull'adeguatezza del sistema di controllo interno, del flusso informativo e della gestione dei rischi dell'ente.
• L'organo di controllo risponde per omissione quoad functione quando non attiva verifiche e approfondimenti doverosi, soprattutto in presenza di segnali d'allarme o di criticità già emerse nel corso dell'attività sociale.

Come è indicizzato