Sentenza n. 849/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il giudizio negativo di VIA sostenendo, in primo luogo, che il decreto ministeriale fosse privo di autonoma motivazione e si limitasse a recepire i pareri negativi della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e degli organi del Ministero della Cultura, in violazione della disciplina sulla motivazione, sullo sviluppo sostenibile e sulla competenza ministeriale nella decisione finale. Ha inoltre dedotto la violazione del principio del dissenso costruttivo, per non avere le amministrazioni prospettato soluzioni alternative, nonché la violazione delle garanzie partecipative e del soccorso istruttorio, per non essere stata previamente avvertita del possibile diniego e per non avere ricevuto richieste di integrazione documentale. I motivi successivi hanno contestato nel merito le valutazioni tecniche e paesaggistiche: l’erronea qualificazione dell’area come non idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater, d.lgs. n. 199/2021; la prossimità a beni archeologici, aree Natura 2000, IBA e altri ambiti tutelati; la valutazione degli impatti su corsi d’acqua, suolo, sottosuolo, vegetazione, fauna, biodiversità, rumore ed elettromagnetismo; l’insufficiente considerazione della natura agrivoltaica dell’impianto, delle misure di mitigazione e della documentazione integrativa; l’omessa o erronea valutazione degli impatti cumulativi e dell’incidenza paesaggistica; il difetto di istruttoria e di motivazione dei pareri ministeriali, ritenuti apodittici e non fondati su dati attuali e scientificamente verificabili.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittima la motivazione per relationem del decreto, poiché il MASE poteva richiamare e condividere i pareri negativi espressi durante l’istruttoria; un onere motivazionale ulteriore sarebbe stato necessario solo se l’amministrazione avesse inteso discostarsi dagli esiti istruttori. Ha escluso l’applicabilità del principio del dissenso costruttivo al procedimento di VIA, distinguendo tale procedimento dalla successiva autorizzazione unica, nella quale si svolge la ponderazione complessiva degli interessi mediante conferenza di servizi decisoria. Ha ritenuto inoltre che la completezza originaria della documentazione progettuale costituisca presupposto dell’istanza di VIA e che integrazioni e soccorso istruttorio non possano supplire a carenze sostanziali del progetto né trasformare il procedimento in una progressiva costruzione dell’opera. Quanto alle valutazioni tecniche, il Collegio ha ricordato che la VIA implica ampia discrezionalità tecnica e amministrativa e che il sindacato giurisdizionale è limitato a manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o istruttoria carente o inadeguata. Nel caso concreto i pareri avevano considerato molteplici profili autonomi e convergenti: prossimità a beni archeologici e aree protette, criticità idrologiche e geomorfologiche, insufficienza del monitoraggio faunistico, interferenze con biodiversità e paesaggio, carenze documentali e impatti cumulativi. La natura agrivoltaica dell’impianto non rendeva automaticamente compatibile un’opera estesa per 111 ettari. La non appartenenza dell’area alle aree idonee per legge non aveva valore automaticamente preclusivo, ma imponeva una verifica concreta e approfondita, che il TAR ha ritenuto effettuata. Il principio di precauzione consentiva di fondare il diniego su impatti negativi ragionevolmente probabili, senza necessità di una certezza assoluta. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza di VIA, procedimento nel quale la società ha chiesto la valutazione del progetto.

• art. 7-bis d.lgs. n. 152/2006

  Individua il riparto delle competenze in materia di VIA, rilevante per la competenza ministeriale sul progetto.

• Allegato I-bis alla Parte Seconda d.lgs. n. 152/2006

  Individua la tipologia progettuale sottoposta alla competenza statale in materia di VIA.

• art. 25, commi 2-bis e 3, d.lgs. n. 152/2006

  Disciplina il provvedimento di VIA e il concerto con il Ministero della Cultura; il TAR ha ritenuto legittimo il decreto finale motivato mediante richiamo ai pareri istruttori.

• art. 3, comma 3, l. n. 241/1990

  Consente la motivazione per relationem mediante richiamo agli atti del procedimento, purché le ragioni della decisione risultino compiutamente conoscibili.

• art. 3-quater, comma 2, d.lgs. n. 152/2006

  La ricorrente lo invocava in relazione al principio dello sviluppo sostenibile, ma la censura è stata respinta.

• art. 5, comma 1, lettere b) e c), d.lgs. n. 152/2006

  La ricorrente lo invocava per sostenere la funzione sistematica della VIA; il TAR non ha ravvisato una violazione.

• art. 20, comma 8, lettera c-quater), d.lgs. n. 199/2021

  La non inclusione dell’area tra quelle idonee per legge non determina un divieto assoluto di realizzazione, ma impone una valutazione concreta e approfondita della compatibilità del progetto.

• art. 12, comma 4, d.lgs. n. 387/2003

  Colloca la VIA, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, quale subprocedimento autonomo destinato a confluire nel procedimento di autorizzazione unica.

• art. 22 d.lgs. n. 152/2006

  Richiede la documentazione progettuale e lo studio di impatto ambientale necessari per la valutazione; la completezza originaria degli elementi fondamentali costituisce presupposto dell’istanza.

• Allegato VII alla Parte Seconda d.lgs. n. 152/2006

  Individua i contenuti dello studio di impatto ambientale; le carenze sostanziali della documentazione non sono necessariamente sanabili mediante integrazioni.

• art. 3 direttiva 2011/92/UE

  Individua le matrici ambientali oggetto della valutazione di impatto ambientale.

• art. 1 direttiva 2011/92/UE

  La presente direttiva si applica alla valutazione dell’impatto ambientale dei progetti pubblici e privati che possono avere un impatto ambientale significativo.

  Conferma la finalità della VIA quale valutazione preventiva degli impatti ambientali significativi dei progetti.

• art. 2 direttiva 2011/92/UE

  Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un significativo impatto ambientale [...] sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto.

  La VIA deve precedere l’autorizzazione dei progetti suscettibili di produrre impatti ambientali significativi.

• art. 12, comma 7, d.lgs. n. 387/2003

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla localizzazione degli impianti da fonti rinnovabili in aree agricole; non è stato ritenuto sufficiente a superare le valutazioni negative concrete.

• art. 10, comma 3, d.lgs. n. 42/2004

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla disciplina dei beni e delle aree di interesse culturale; non è stato ritenuto decisivo contro la valutazione concreta degli impatti.

• art. 30 NTA del PAI

  Rilevante per le distanze di rispetto dai corsi d’acqua e per la rimodulazione progettuale, ritenuta comunque non risolutiva dalle amministrazioni.

Massime di principio

• Nel procedimento di VIA il provvedimento finale può essere motivato per relationem mediante il richiamo ai pareri tecnici e istruttori negativi, purché tali atti contengano una motivazione effettiva e conoscibile; un autonomo e più intenso onere motivazionale sorge quando l’amministrazione intenda discostarsi dalle conclusioni dell’istruttoria.
• La VIA è finalizzata esclusivamente alla verifica preventiva degli impatti significativi del progetto sull’ambiente e non costituisce la sede per la ponderazione complessiva di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti nella realizzazione dell’opera; tale ponderazione è rimessa, ove previsto, al successivo procedimento di autorizzazione unica.
• Il principio del dissenso costruttivo e le regole proprie della conferenza di servizi decisoria non si applicano al procedimento di VIA, che non richiede alle autorità competenti di formulare soluzioni alternative quando ritengano il progetto incompatibile con la tutela ambientale.
• Nel procedimento di VIA il proponente deve presentare sin dall’origine un quadro progettuale e documentale completo, coerente e attendibile. Integrazioni e soccorso istruttorio non possono essere utilizzati per colmare carenze sostanziali o per trasformare la VIA in una progressiva elaborazione del progetto.
• Le valutazioni di compatibilità ambientale e paesaggistica, caratterizzate da ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, sono sindacabili dal giudice amministrativo solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, incoerenza o istruttoria mancante o inadeguata; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione entro l’ambito dell’opinabilità scientifica.
• La non inclusione di un’area tra quelle idonee per legge alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non determina automaticamente l’impossibilità dell’intervento, ma impone una verifica concreta e approfondita della compatibilità ambientale, paesaggistica e archeologica, anche alla luce della prossimità a beni tutelati e del principio di precauzione.

Come è indicizzato