Sentenza n. 7382/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha contestato la decadenza dagli incentivi TEE e il recupero dei titoli già erogati, deducendo l’inapplicabilità ratione temporis del d.m. 11 gennaio 2017 e dei relativi chiarimenti operativi, l’illegittimità di controlli ritenuti generalizzati e sproporzionati, l’assenza di una base normativa per imporre la produzione e conservazione della documentazione richiesta, la carenza di istruttoria e di motivazione, la violazione delle garanzie partecipative e del principio di non aggravamento, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, del legittimo affidamento e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 quanto agli effetti retroattivi della decadenza. Ha inoltre contestato la richiesta di restituzione per incompetenza del GSE, sostenendo che la competenza spettasse al GME, e ha impugnato il provvedimento conclusivo con cui il GSE ha respinto l’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56 d.l. 76/2020. Con riferimento a quest’ultima fase, la società ha dedotto che il GSE avrebbe dovuto applicare i nuovi parametri dell’art. 21-nonies l. 241/1990, valutando il termine, l’interesse pubblico, l’affidamento privato e il bilanciamento degli interessi, anziché limitarsi a confermare la mancanza della documentazione e la decadenza originaria. Il terzo ricorso per motivi aggiunti riguardava invece una nota endoprocedimentale con cui il GSE aveva richiesto osservazioni e documenti nell’ambito del riesame.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i primi due ricorsi per motivi aggiunti, dichiarando inammissibile il terzo e accogliendo il quarto soltanto con riguardo al provvedimento conclusivo del riesame ex art. 56 d.l. 76/2020. Il Collegio ha ritenuto legittimo il potere del GSE di svolgere controlli anche successivi all’ammissione agli incentivi e di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella presentata con le RVC. In base al principio di autoresponsabilità, grava sul proponente l’onere di dimostrare tutti i presupposti dell’incentivo e di conservare la documentazione idonea a consentire il controllo; la locuzione “documentazione idonea” configura una categoria aperta e non un elenco tassativo. La carenza di documenti essenziali, ove impedisca di verificare l’effettiva realizzazione degli interventi, la conformità tecnica, l’identità dei clienti, il divieto di cumulo, l’assenza di duplicazioni o altri requisiti sostanziali, può giustificare la decadenza e il recupero integrale degli incentivi. Il d.m. 11 gennaio 2017 non è stato applicato retroattivamente, poiché gli obblighi documentali risultavano già dalla disciplina previgente, in particolare dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalle Linee guida approvate con delibera EEN 9/2011. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come potere ordinario, doveroso e vincolato di verifica della spettanza degli incentivi, non come autotutela decisoria soggetta, per gli atti anteriori alla novella del 2020, ai presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Sono state quindi respinte le censure su autotutela, affidamento, proporzionalità, partecipazione, motivazione, istruttoria e retroattività della decadenza. È stata ritenuta generica e quindi inammissibile la censura relativa al superamento della vita utile delle RVC. È stata respinta anche la censura di incompetenza, poiché il GME cura l’emissione, il registro e la borsa dei certificati, mentre il GSE dispone la decadenza e recupera le somme indebitamente erogate. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché rivolto contro un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività. Quanto al quarto ricorso per motivi aggiunti, il TAR ha chiarito che l’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 impone al GSE un autonomo e distinto riesame, di natura eccezionale, doveroso nell’an ma discrezionale nel quomodo e nell’esito, volto ad applicare i parametri dell’art. 21-nonies l. 241/1990 ai provvedimenti di decadenza ancora sub iudice. Il GSE non poteva limitarsi a verificare nuovamente la permanenza delle carenze documentali e a confermare la decadenza, ma doveva comparare concretamente l’interesse pubblico con gli interessi privati e l’eventuale affidamento dell’operatore, motivando sulle ragioni della prevalenza dell’uno o degli altri. Il diniego è stato pertanto annullato per omessa valutazione dei presupposti e del bilanciamento richiesti dall’art. 21-nonies, con obbligo di rinnovare il procedimento. L’annullamento non ha travolto le ragioni già ritenute legittime circa la falsa rappresentazione della realtà e la preclusione alla salvezza delle RVC. La domanda di accertamento e condanna è stata respinta perché il GSE deve prima rideterminarsi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il GSE esercita i poteri di controllo sugli incentivi e, in presenza delle violazioni rilevanti previste dalla disciplina, può disporre la decadenza e il recupero delle somme già erogate.

  La disposizione attribuisce al GSE un potere generale di verifica della spettanza degli incentivi, comprendente la decadenza e il recupero; nella disciplina previgente tale potere è qualificato come verifica accertativa e vincolata, non come autotutela.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato e la completezza e regolarità della documentazione da conservare; in caso di modalità irregolari o non conformi dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità.

  La norma fonda il controllo successivo del GSE e consente di verificare anche la documentazione necessaria a dimostrare la regolare esecuzione e la conformità degli interventi.

• art. 14, comma 2, Allegato A alla delibera EEN 9/2011

  I soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare ... la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione e nella documentazione inviata.

  L’obbligo di conservazione riguarda una categoria aperta di documenti idonei al controllo e non un elenco tassativo; la documentazione può essere richiesta anche successivamente all’ammissione all’incentivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il riesame deve essere svolto alla luce dei relativi presupposti, compresa la comparazione tra l’interesse pubblico e gli interessi dei destinatari.

  Nel procedimento di riesame previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il GSE deve valutare concretamente interesse pubblico, interessi privati e affidamento, motivando la prevalenza individuata; non è sufficiente ribadire la violazione originaria.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Le nuove regole si applicano ai procedimenti pendenti e, su richiesta dell’interessato, ai provvedimenti di decadenza oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti o non definiti con sentenza passata in giudicato.

  La norma introduce un rimedio transitorio ed eccezionale di riesame, applicabile su istanza dell’interessato, senza automatica revoca della decadenza; il procedimento è distinto da quello originario e richiede una nuova valutazione discrezionale secondo l’art. 21-nonies.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La salvezza delle rendicontazioni già approvate è esclusa in caso di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente.

  La mancata produzione di documenti essenziali e l’inattendibile rappresentazione dei requisiti possono integrare falsa rappresentazione della realtà e precludere la conservazione delle RVC già approvate.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna a porre in essere le misure conseguenti al riconoscimento degli incentivi è stata respinta, poiché l’amministrazione deve prima rinnovare il riesame.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha avvisato le parti della possibile inammissibilità del terzo ricorso per motivi aggiunti per difetto di lesività dell’atto endoprocedimentale.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi energetici, il proponente è gravato dal principio di autoresponsabilità e deve dimostrare tutti i presupposti per l’ammissione al beneficio, conservando e producendo ogni documentazione idonea a consentire il controllo, anche se non individuata in un elenco tassativo e anche dopo il riconoscimento dell’incentivo.
• Il GSE può svolgere controlli successivi e ad ampio raggio sulla spettanza degli incentivi e richiedere documenti ulteriori rispetto a quelli presentati con la domanda; la mancata produzione di documentazione essenziale, quando impedisce di verificare requisiti sostanziali dell’intervento, può giustificare la decadenza e il recupero integrale dei benefici.
• Il potere di decadenza esercitato dal GSE secondo la disciplina anteriore all’art. 56 d.l. 76/2020 è un potere pubblicistico di verifica, accertamento e controllo, ordinario, doveroso e vincolato, distinto dall’autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990; la novella del 2020 non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva sulla legittimità degli atti anteriormente adottati.
• L’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 introduce un procedimento autonomo ed eccezionale di riesame, doveroso quanto alla pronuncia ma discrezionale quanto all’esito, che non comporta automaticamente la revoca della decadenza né la riammissione agli incentivi.
• Nel riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il GSE deve applicare concretamente i parametri dell’art. 21-nonies l. 241/1990, comparando l’interesse pubblico con gli interessi privati e l’eventuale affidamento del destinatario e motivando sulle ragioni della prevalenza; la mera conferma delle carenze documentali e della decadenza originaria non soddisfa tale obbligo.
• Gli atti meramente endoprocedimentali, privi di autonoma lesività e non idonei a predeterminare il contenuto dell’atto conclusivo o ad arrestare il procedimento, non sono direttamente impugnabili per difetto di interesse a ricorrere.

Come è indicizzato