Sentenza n. 500/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo dopo che il Tribunale ordinario aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. I ricorrenti hanno chiesto di accertare la violazione, da parte della Regione Puglia e delle amministrazioni statali, della Direttiva 2000/29/CE, delle Decisioni di esecuzione della Commissione europea n. 2014/5082 e n. 2015/789 e della normativa nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena. Hanno dedotto che la mancata, tardiva o inadeguata attivazione delle misure di monitoraggio, eradicazione e contenimento della Xylella avrebbe consentito la diffusione del batterio e causato la perdita degli olivi presenti nei terreni di loro proprietà. Hanno domandato il risarcimento del danno patrimoniale, quantificato sulla base del valore degli oliveti al netto del valore dei terreni e dei costi di rimozione, chiedendo anche una consulenza tecnica d’ufficio. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, tardività, inammissibilità, prescrizione, difetto di legittimazione passiva e infondatezza delle domande. Il TAR ha esaminato direttamente il merito, ritenendo assorbito l’esame delle questioni preliminari. I ricorrenti non hanno specificamente contestato l’efficacia e la legittimità dei provvedimenti amministrativi adottati, né hanno dimostrato una concreta inerzia, un ritardo colpevole o un esercizio manifestamente irragionevole del potere. Non hanno inoltre provato il nesso causale tra le condotte amministrative contestate e la diffusione del batterio nei loro fondi, né indicato quali specifiche piante, aree e interventi avrebbero dovuto essere tempestivamente interessati dalle misure di eradicazione. Il TAR ha rilevato anche che i ricorrenti non avevano dimostrato di aver segnalato tempestivamente al Servizio fitosanitario regionale i sintomi riscontrati sui propri alberi, nonostante l’onere previsto dalla legislazione regionale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto manifestamente infondate le domande, osservando che la ricostruzione normativa e fattuale dimostra l’attivazione della Regione e dello Stato attraverso attività di monitoraggio, ricerca, informazione, delimitazione delle zone infette, adozione di misure di emergenza e successiva rimodulazione delle strategie da eradicazione a contenimento, in ragione dell’estensione e della diffusione del fenomeno. La valutazione della condotta amministrativa deve essere compiuta ex ante, considerando le conoscenze scientifiche e le condizioni esistenti tra il 2013 e il 2019, non alla luce delle conoscenze acquisite successivamente. Secondo il TAR, l’immediata eradicazione non era ragionevolmente esigibile sin dall’insorgenza del fenomeno, sia per la necessità delle attività istruttorie e scientifiche preliminari, sia per l’estensione e la complessità dell’infezione; inoltre, una misura generalizzata e immediata avrebbe dovuto rispettare il principio di proporzionalità. La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 5 settembre 2019, n. 443/2018, non dimostrava un costante e generale inadempimento dell’Italia, né consentiva di desumere la responsabilità dal solo fatto della diffusione del batterio. Il giudice ha escluso la responsabilità risarcitoria per mancanza della condotta illegittima, della colpa dell’amministrazione e, comunque, del nesso causale. Ha inoltre precisato che l’azione risarcitoria è soggetta all’ordinario onere della prova e che la CTU non può supplire alla mancata dimostrazione dei fatti costitutivi della domanda. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La direttiva impone agli Stati membri obblighi di notifica e di adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi, senza imporre necessariamente l’eradicazione immediata in ogni situazione concreta.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l'eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La scelta tra eradicazione e contenimento dipende dalla concreta possibilità di conseguire l’obiettivo fitosanitario.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l'organismo specificato è già ampiamente diffuso. Se è dimostrato che in alcune parti della zona l'organismo specificato è presente da più di due anni e non è più possibile eradicarlo [...]»

  La normativa europea ammette misure di contenimento nelle aree in cui il batterio è ampiamente diffuso e l’eradicazione non è più possibile.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, la struttura e le funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• art. 97 Costituzione

  I canoni di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell’amministrazione ai fini della responsabilità risarcitoria.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul ricorrente l’onere di provare tutti i presupposti della domanda risarcitoria, compresi l’illegittimità della condotta, la colpa, il danno e il nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  Concorre a fondare l’applicazione dell’ordinario principio dell’onere della prova nel giudizio risarcitorio amministrativo.

• art. 5 c.p.

  È richiamato per il principio dell’errore scusabile quando la regola di condotta amministrativa sia ambigua, equivoca o rimetta all’amministrazione un elevato grado di discrezionalità.

• art. 2 l.r. Puglia 29 marzo 2017, n. 4

  «chiunque venga a conoscenza della presenza dell’organismo specificato ne informa immediatamente il Servizio fitosanitario regionale e fornisce tutte le informazioni pertinenti»

  Impone anche ai proprietari dei terreni l’obbligo di segnalare immediatamente la presenza dell’organismo nocivo al Servizio fitosanitario regionale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce il presupposto per l’oscuramento delle generalità delle parti a tutela dei diritti o della dignità degli interessati.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Sono richiamati, insieme alla disciplina nazionale sulla privacy, a fondamento dell’oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri autoritativi discrezionali richiede la prova congiunta di una condotta illegittima, della colpa dell’amministrazione, del danno ingiusto e del nesso causale tra condotta ed evento dannoso.
• La legittimità e la colpa dell’azione amministrativa adottata per fronteggiare un’emergenza fitosanitaria devono essere valutate ex ante, sulla base delle conoscenze tecnico-scientifiche, delle informazioni disponibili e delle concrete condizioni operative esistenti nel periodo in cui il potere è stato esercitato, non alla luce degli sviluppi successivi del fenomeno.
• La mera diffusione di un organismo nocivo non prova, di per sé, né la violazione degli obblighi amministrativi di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra la condotta delle amministrazioni e i danni subiti dai privati; tali elementi devono essere dimostrati mediante specifici dati fattuali e scientifici.
• Quando la normativa attribuisce all’amministrazione un elevato margine di discrezionalità tecnica e operativa nella gestione di un’emergenza, la colpa dell’apparato può essere riconosciuta solo in presenza di una violazione grave e manifesta dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.
• L’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soggetta all’ordinario onere della prova: il ricorrente deve dimostrare l’esistenza e l’entità del danno e la sua riconducibilità causale all’illecito amministrativo; la consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata allegazione e prova dei fatti costitutivi della domanda.
• L’eradicazione immediata di un organismo nocivo non è esigibile in modo astratto e generalizzato quando, alla luce dell’estensione dell’infezione e delle conoscenze disponibili, essa non sia concretamente possibile o risulti sproporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti; in tali casi è legittimo adottare strategie di contenimento.

Come è indicizzato