Cassazione Civile, Sentenza n. 9772/2020 del 26/05/2020

Esito

La controversia

La moglie e i figli di un uomo ucciso da un vicino convennero in giudizio l'autore del fatto e i Ministeri dell'Interno e della Difesa, chiedendo il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. L'autore era stato condannato in sede penale per omicidio aggravato, tentato omicidio aggravato e detenzione illegale di arma; la condanna, ridotta in appello a undici anni e otto mesi di reclusione, era divenuta definitiva il 27 ottobre 2005. Gli attori imputavano ai Carabinieri di non aver trasmesso tempestivamente alle autorità competenti le notizie relative alle denunce presentate contro il vicino: delle sette denunce, una era stata trasmessa dopo tre mesi e mezzo e un'altra solo dopo l'omicidio. Secondo gli attori, l'omissione aveva impedito al Questore di valutare adeguatamente il rischio prima di rilasciare il nulla osta all'acquisto dell'arma. Il Tribunale di Milano dichiarò la giurisdizione ordinaria e condannò l'autore del reato e il Ministero della Difesa, in solido, al risarcimento, attribuendo all'autore il 30% della responsabilità e disponendo la manleva del Ministero per quanto pagato oltre tale quota; rigettò le ulteriori domande. La Corte d'appello di Milano, con sentenza del 28 febbraio 2018, accolse l'appello del Ministero della Difesa e dichiarò il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulle domande relative a tale Ministero, confermando nel resto la decisione. I familiari proposero otto motivi di ricorso, incentrati, nei primi sette, sull'erroneo riparto di giurisdizione: dedussero che le omissioni contestate erano comportamenti materiali illeciti, lesivi di diritti soggettivi e non espressione di poteri autoritativi; contestarono la qualificazione della pretesa come lesione di interessi legittimi e richiamarono, tra l'altro, la disciplina della giurisdizione amministrativa, le norme sull'obbligo di comunicazione della notizia di reato e quelle del TULPS in materia di armi, nonché il principio di concentrazione delle tutele. Con l'ottavo motivo invocarono il giudicato esterno sulla giurisdizione ordinaria, formatosi rispetto alla domanda contro il Ministero dell'Interno.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso. Hanno ritenuto decisivo che la domanda contro il Ministero della Difesa fosse fondata sull'illiceità di omissioni materiali attribuite ai Carabinieri, e non sulla mancata o illegittima adozione di un provvedimento amministrativo discrezionale. La pretesa, prospettata ai sensi dell'art. 2043 c.c. per la violazione del principio del neminem laedere e incidente su diritti soggettivi, appartiene quindi alla giurisdizione del giudice ordinario. I motivi dal primo al settimo sono stati accolti unitariamente; l'ottavo, relativo al giudicato esterno sulla giurisdizione per la domanda contro il Ministero dell'Interno, è rimasto assorbito. La Corte ha cassato la sentenza impugnata e rinviato alla Corte d'appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di Cassazione. Ha inoltre dato atto che, per effetto dell'accoglimento, non sussistono i presupposti processuali per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Risulta quindi evidente che nella specie – contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di appello nella sentenza impugnata – i ricorrenti fanno valere unicamente l’illiceità del comportamento del soggetto pubblico ex art. 2043 c.c., che non investe direttamente scelte ed atti autoritativi e che è suscettibile di incidere su posizioni di diritto soggettivo del privato e non viene, quindi, in rilievo, per quanto ormai rileva in questa sede, la contestazione di poteri autoritativi della P.A..

  La domanda risarcitoria basata su un comportamento materiale illecito della pubblica amministrazione, che non investe direttamente scelte o atti autoritativi e incide su diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione ordinaria.

• art. 347 c.p.p.

  In particolare e per quanto rileva ancora in questa sede, i ricorrenti hanno contestato ai Carabinieri di (OMISSIS) di non aver trasmesso, al Questore, al Prefetto e al Procuratore di Milano, la notizia delle denunce presentate al loro Comando dai coniugi B. (delle sette denunce presentate, solo una di esse era stata trasmessa dopo tre mesi e mezzo dalla ricezione e una dopo l’omicidio di B.G., come precisato nel ricorso a p. 14), relative al comportamento aggressivo, irascibile e privo di controllo del P. nei loro confronti, confermato anche da vari condomini, rimarcando l’illiceità di tali omissioni che, ad avviso dei ricorrenti, violavano il disposto dell’art. 347 c.p.p. ed esponevano il Comandante della Stazione dei c.c. di (OMISSIS) a rispondere del reato di cui all’art. 361 c.p..

  La Corte riferisce la norma come parametro invocato dai ricorrenti per qualificare come illecita l'omessa trasmissione delle notizie di reato; la decisione sulla giurisdizione si fonda sulla natura materiale della condotta contestata, senza definire nel merito la violazione dell'obbligo.

• art. 361 c.p.

  In particolare e per quanto rileva ancora in questa sede, i ricorrenti hanno contestato ai Carabinieri di (OMISSIS) di non aver trasmesso, al Questore, al Prefetto e al Procuratore di Milano, la notizia delle denunce presentate al loro Comando dai coniugi B. (delle sette denunce presentate, solo una di esse era stata trasmessa dopo tre mesi e mezzo dalla ricezione e una dopo l’omicidio di B.G., come precisato nel ricorso a p. 14), relative al comportamento aggressivo, irascibile e privo di controllo del P. nei loro confronti, confermato anche da vari condomini, rimarcando l’illiceità di tali omissioni che, ad avviso dei ricorrenti, violavano il disposto dell’art. 347 c.p.p. ed esponevano il Comandante della Stazione dei c.c. di (OMISSIS) a rispondere del reato di cui all’art. 361 c.p..

  La norma è menzionata quale possibile rilievo penale dell'omissione prospettata dai ricorrenti, ma la Corte non decide sulla responsabilità penale: la questione definita è il riparto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria.

• art. 7, comma 1, D.Lgs. 104/2010

  Come sintetizzato dagli stessi ricorrenti (v. ricorso p. 12 e 13), con riferimento ai motivi sopra richiamati, i predetti censurano la sentenza della Corte d’appello di Milano specificamente nella parte in cui tale Corte: a) “non ha ritenuto che il diritto alla vita, alla salute e all’integrità del nucleo famigliare, che i Ricorrenti hanno dimostrato essere stati lesi dai fatti illeciti dei Carabinieri di (OMISSIS), siano diritti soggettivi” (così testualmente); b) “ha qualificato la domanda come diretta a ottenere il ristoro per la lesione di un interesse legittimo, ritenendo che la pretesa che la P.A. eserciti i poteri che la Legge le assegna a tutela di un interesse trova pur sempre il limite dell’interesse pubblico”; c) “ha deciso che le condotte contestate dai Ricorrenti ai Carabinieri di (OMISSIS), e che hanno indotto il Questore di Milano ad autorizzare il P. ad armarsi, fossero esercizio di potestà pubblicistiche espressione di poteri di imperio”; d) “non ha rilevato che l’art. 7, comma 1 c.p.a. attribuisce al Giudice amministrativo la giurisdizione sulla lesione dei diritti soggettivi nelle sole materie indicate dalla Legge (e fra le quali non rientra quella della tutela dai fatti materiali illeciti della P.A.)”;

  La norma è richiamata nella censura dei ricorrenti sul perimetro della giurisdizione amministrativa. La Corte riconosce la giurisdizione ordinaria perché la pretesa riguarda condotte materiali illecite e diritti soggettivi, non una controversia concernente l'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 103, comma 1, Cost.

  Ed invero è assorbente il rilievo che nella specie, la pretesa risarcitoria azionata rientra nella giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto si lamentano danni provocati non dalla mancata o illegittima adozione di un provvedimento amministrativo discrezionale ma dal comportamento sostanzialmente materiale della P.A. soggetta comunque al rispetto del principio generale del neminem laedere (Cass., sez. un., 20/10/2006, n. 22521; Cass., sez. un., 16/12/2016, n. 25978; v. anche, sia pure non in tema di giurisdizione, Cass., 19/12/2013, n. 28460 e Cass. 3/03/2011, n. 5120) e si verte nella specie di diritti soggettivi e non certo di interessi legittimi.

  La Corte delimita la giurisdizione amministrativa rispetto alla domanda risarcitoria: in assenza di contestazione di un provvedimento discrezionale o di poteri autoritativi, la controversia concernente condotte materiali della pubblica amministrazione e diritti soggettivi spetta al giudice ordinario.

• art. 113, comma 2, Cost.

  Ed invero è assorbente il rilievo che nella specie, la pretesa risarcitoria azionata rientra nella giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto si lamentano danni provocati non dalla mancata o illegittima adozione di un provvedimento amministrativo discrezionale ma dal comportamento sostanzialmente materiale della P.A. soggetta comunque al rispetto del principio generale del neminem laedere (Cass., sez. un., 20/10/2006, n. 22521; Cass., sez. un., 16/12/2016, n. 25978; v. anche, sia pure non in tema di giurisdizione, Cass., 19/12/2013, n. 28460 e Cass. 3/03/2011, n. 5120) e si verte nella specie di diritti soggettivi e non certo di interessi legittimi.

  La motivazione applica il criterio per cui le controversie risarcitorie su condotte materiali della pubblica amministrazione lesive di diritti soggettivi appartengono al giudice ordinario, non essendo in discussione l'esercizio di poteri autoritativi.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Stante l’accoglimento del ricorso, va dato atto della insussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte dei ricorrenti, ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

  In caso di accoglimento del ricorso non ricorrono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato previsto dalla disposizione.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria contro la pubblica amministrazione appartiene alla giurisdizione ordinaria quando è fondata su comportamenti sostanzialmente materiali lesivi di diritti soggettivi e non investe direttamente la mancata o illegittima adozione di un provvedimento discrezionale né l'esercizio di poteri autoritativi.
• La circostanza che la condotta materiale contestata si collochi nell'ambito di funzioni pubbliche non basta, da sola, a radicare la giurisdizione amministrativa: occorre considerare il petitum sostanziale e la posizione giuridica dedotta, distinguendo la lesione di diritti soggettivi dalla contestazione dell'esercizio del potere.

Come è indicizzato