Sentenza n. 231/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale e il successivo rigetto del ricorso gerarchico, chiedendo anche l'accertamento del diritto al rimborso ai sensi dell'art. 18 d.l. 67/1997 e la condanna dell'Amministrazione al pagamento. Il procedimento penale riguardava una contestazione di falso in atto pubblico relativa a presunte discrepanze negli orari annotati nei fogli di servizio durante un turno di pattuglia; il processo si era concluso con assoluzione piena perché il fatto non sussiste. Il ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 18 d.l. 67/1997, travisamento della sentenza penale, difetto di istruttoria e violazione delle regole procedimentali interne. In particolare, ha contestato che l'Amministrazione avesse subordinato il rimborso a un requisito di diligente adempimento degli obblighi istituzionali, non previsto dalla legge, e che avesse omesso di acquisire il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato, nonostante il parere favorevole della Questura sulla connessione tra i fatti e il servizio. Ha inoltre contestato la richiesta, formulata in giudizio dall'Amministrazione, della prova del pagamento mediante fattura quietanzata, perché non prevista dalla norma né dalla circolare ministeriale. Il Ministero ha eccepito l'incompetenza territoriale del TAR adito, la necessità della fattura quietanzata, l'assenza di connessione funzionale tra i fatti e il servizio e la natura meramente soggettiva dell'assoluzione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, riconoscendo il diritto del ricorrente al rimborso delle spese legali nei limiti di legge. Ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo applicabile il foro speciale relativo al pubblico impiego non privatizzato, collegato alla sede di servizio e, comunque, al luogo di residenza dell'ex dipendente quale ambito di efficacia dell'atto attributivo o denegativo di una pretesa patrimoniale. Ha escluso che l'art. 18 d.l. 67/1997 richieda, quale presupposto dell'an del rimborso, la prova del pagamento integrale mediante fattura quietanzata. La norma prevede il rimborso nei limiti di congruità stabiliti dall'Avvocatura dello Stato e consente anticipazioni, mentre la circolare ministeriale non impone la fattura quietanzata e contempla, nella fase istruttoria, eventuali richieste di integrazione documentale. L'omessa acquisizione del parere di congruità ha quindi integrato un difetto di istruttoria e una violazione delle regole procedimentali interne. Nel merito, il giudice ha individuato quali presupposti indefettibili del rimborso l'esclusione definitiva della responsabilità del dipendente e la connessione qualificata, ossia funzionale, tra i fatti oggetto del giudizio e l'espletamento del servizio o l'assolvimento di obblighi istituzionali. Il Ministero ha illegittimamente trasformato tale requisito in un sindacato sul grado di diligenza del dipendente, introducendo un parametro non previsto dalla legge. Le attività relative alla compilazione dei fogli di servizio e ai tempi di rientro in Questura erano tipicamente istituzionali e funzionalmente riferibili al servizio di polizia. Il giudice ha inoltre ritenuto travisata la sentenza penale, poiché la presunta imprecisione degli orari non era stata accertata e la pronuncia assolutoria aveva rilevato l'assenza di prova sulla sincronizzazione degli orologi e sull'affidabilità della videosorveglianza. Non è richiesta una prova di agire in senso stretto in nome, per conto e nell'interesse dell'Amministrazione, intesa come adesione sostanziale dell'ente alla condotta: è sufficiente che l'agire si collochi nel perimetro funzionale delle mansioni istituzionali e non presenti deviazioni finalistiche o conflitti con l'interesse pubblico. Il riconoscimento del diritto non ha comportato la liquidazione immediata dell'importo: il quantum dovrà essere determinato dall'Amministrazione previa acquisizione del parere obbligatorio di congruità dell'Avvocatura dello Stato e nel rispetto della circolare ministeriale. Spese di giudizio compensate.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. 67/1997, convertito in l. 135/1997

  le spese legali sostenute dal dipendente in giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa, promossi in conseguenza di fatti ed atti connessi con l'espletamento del servizio o con l'assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la sua responsabilità, siano rimborsate dall'Amministrazione di appartenenza nei limiti ritenuti congrui dall'Avvocatura dello Stato

  Il rimborso presuppone l'esclusione definitiva della responsabilità e una connessione funzionale qualificata tra i fatti contestati e il servizio; non può essere subordinato a un autonomo requisito di diligenza esemplare o di piena adesione dell'agire a un interesse dell'Amministrazione inteso in senso sostanziale.

• art. 13, comma 2, c.p.a.

  Per le controversie patrimoniali connesse a un rapporto di pubblico impiego non privatizzato opera il foro speciale collegato alla sede di servizio e, nel caso di atto attributivo o denegativo di una pretesa patrimoniale individuale, anche al luogo di residenza dell'ex dipendente quale ambito di efficacia dell'atto.

• art. 13 r.d. 1611/1933

  Il parere dell'Avvocatura dello Stato sulla congruità delle spese costituisce un passaggio obbligatorio del procedimento e può estendersi allo scrutinio dell'an del rimborso nei limiti segnati dalla legge.

• circolare ministeriale 29 marzo 2011

  La circolare scandisce le fasi del procedimento di rimborso, inclusi l'istruttoria, le eventuali richieste di integrazione, il parere di congruità dell'Avvocatura e il preavviso di rigetto; non richiede la fattura quietanzata quale presupposto dell'an del rimborso.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 18 d.l. 67/1997, il rimborso delle spese legali sostenute dal dipendente pubblico in un giudizio penale richiede cumulativamente l'esclusione definitiva della responsabilità e una connessione funzionale qualificata tra i fatti contestati e l'espletamento del servizio o l'assolvimento di obblighi istituzionali.
• La connessione funzionale richiesta per il rimborso non coincide con la prova che il dipendente abbia agito con una diligenza esemplare o in senso sostanzialmente conforme all'interesse dell'Amministrazione; è sufficiente che la condotta contestata si collochi nel perimetro tipico delle funzioni istituzionali e non presenti deviazioni finalistiche o conflitti con l'interesse pubblico.
• L'Amministrazione non può negare il rimborso sulla base di una presunta irregolarità o imprecisione della condotta quando tale circostanza non sia stata accertata nel procedimento penale né supportata da specifici elementi istruttori, soprattutto se il processo si è concluso con assoluzione perché il fatto non sussiste.
• L'art. 18 d.l. 67/1997 non impone la produzione di una fattura quietanzata quale condizione dell'an del rimborso: l'Amministrazione deve svolgere l'istruttoria prevista e acquisire il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato, potendo il rimborso essere determinato e, nei casi previsti, anticipato secondo le modalità di legge.
• Nelle controversie patrimoniali connesse a un rapporto di pubblico impiego non privatizzato, la competenza territoriale è regolata dal foro speciale dell'art. 13, comma 2, c.p.a., riferito alla sede di servizio e, per gli atti attributivi o denegativi di pretese patrimoniali individuali, anche al luogo in cui l'atto espande i propri effetti sulla posizione dell'ex dipendente.
• Il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato è un passaggio istruttorio obbligatorio del procedimento di rimborso e la sua omissione, unitamente all'introduzione di criteri selettivi non previsti dalla legge, vizia il diniego per difetto di istruttoria e violazione di legge.

Come è indicizzato