Sentenza n. 1929/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La cooperativa, seconda classificata con 65,49 punti, ha impugnato la determinazione comunale del 18 agosto 2026 e quella provinciale del 21 agosto 2026, che hanno recepito la valutazione negativa di congruità della sua offerta e dichiarato deserta la gara per la concessione del servizio di gestione dell’asilo nido comunale, nonché la proroga tecnica al gestore uscente. La concessione, di valore stimato pari a euro 516.068,18 oltre IVA, riguardava il periodo dal 1° gennaio 2026 al 31 agosto 2028. L’offerta della ricorrente prevedeva una retta mensile di euro 544,97 e un ribasso dello 0,75%; in gara era stato indicato il CCNL ANINSEI, mentre il disciplinare individuava il CCNL delle cooperative sociali T151, ammettendo contratti diversi con tutele equivalenti. Dopo aver dichiarato di non poter comprovare l’equivalenza, la cooperativa si era impegnata ad applicare il T151. Nel contraddittorio sulla congruità aveva presentato prospetti successivi: il primo considerava 44 settimane anziché le 48 richieste; quelli successivi esponevano costi del personale ricalcolati e modifiche a IRAP, agevolazioni contributive e oneri di sostituzione. Con dieci motivi ha contestato, in sintesi: l’erronea assimilazione della rimodulazione delle giustificazioni a una modifica dell’offerta; l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione sui costi; l’uso automatico degli scostamenti dalle tabelle ministeriali; la commistione tra verifica di anomalia e verifica del PEF; il rilievo attribuito alla riserva di maggiori corrispettivi poi rinunciata; la sovrapposizione tra verifica di equivalenza del CCNL e congruità; il recepimento provinciale della valutazione comunale e l’asserita natura costitutiva dell’art. 90, comma 1, lett. d), del d.lgs. 36/2023; il preteso diritto all’aggiudicazione quale unica concorrente rimasta; la violazione dei principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato; l’illegittimità della proroga al gestore uscente e il ritardo nell’autotutela. Ha chiesto l’aggiudicazione o, in subordine, la rinnovazione della valutazione o della gara, oltre al risarcimento del mancato utile e del danno curricolare.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto legittima la valutazione di incongruità perché le giustificazioni finali non dimostravano l’effettiva disponibilità di agevolazioni contributive per euro 9.345,00, la ragione del trattamento variabile dell’IRAP né la quantificazione analitica della riduzione degli oneri di sostituzione. Le carenze riguardavano la principale voce di costo e non erano superate dalla sostituzione dei prospetti o dal mantenimento del prezzo offerto; l’adeguamento da 44 a 48 settimane rendeva anzi necessario spiegare come l’aumento del periodo di attività e l’applicazione del CCNL T151 si conciliassero con costi complessivi inferiori. Non occorreva replicare separatamente a ogni rilievo una volta esposte ragioni coerenti sull’inaffidabilità complessiva. L’esclusione non era fondata automaticamente sullo scostamento dalle tabelle ministeriali né sull’accertamento di violazioni dei minimi salariali, ma sulla mancata giustificazione delle economie e dei costi. La verifica di congruità e quella di sostenibilità del PEF hanno oggetti distinti, ma i dati del PEF possono essere utilizzati per riscontrare dall’esterno la coerenza dei costi senza confondere i due controlli. La rinuncia alla riserva di maggiori corrispettivi ha eliminato la richiesta di aumento, ma non ha dimostrato la sostenibilità dei costi derivanti dall’applicazione del T151; il contratto collettivo poteva essere considerato nella verifica del costo del lavoro, coordinando le verifiche senza sovrapporne le finalità. La Provincia poteva recepire l’istruttoria e la motivazione del RUP comunale secondo la ripartizione delle attività tra gli enti; l’art. 90, comma 1, lett. d), disciplina la comunicazione dell’esclusione e non ne costituisce il fondamento sostanziale. L’esclusione della prima classificata per mancata iscrizione nella white list non attribuiva alla seconda un diritto automatico all’aggiudicazione, che restava subordinato alla verifica della sua offerta. I principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato non impongono di aggiudicare una concessione quando l’affidabilità economica non sia dimostrata, anche se rimane un solo concorrente. Le censure sulla proroga sono state respinte perché essa riguardava il distinto rapporto già in essere con il gestore uscente; la mancanza del requisito nella nuova procedura non si trasferiva automaticamente alla prosecuzione del precedente rapporto. Il Comune aveva inoltre riferito che il gestore aveva presentato domanda di iscrizione nella white list il 3 luglio 2026 e aveva poi ottenuto il requisito, e non era stata provata una violazione delle tutele retributive nel rapporto prorogato. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata prova dell’illegittimità degli atti e di una lesione risarcibile. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ritiene il Collegio che sussistano i presupposti per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., come da avviso dato alle parti, che nulla hanno opposto.

  La causa può essere definita con sentenza in forma semplificata quando siano avvisate le parti e queste non si oppongano.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  L’art. 110, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 consente, infatti, l’esclusione quando le spiegazioni offerte dall’operatore economico non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi proposti, senza richiedere la prova dell’assoluta impossibilità di eseguire la prestazione.

  L’esclusione per anomalia è legittima quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente prezzi o costi; non è necessario dimostrare che l’esecuzione sia assolutamente impossibile.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  La verifica di adeguatezza e sostenibilità del PEF, prevista dall’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 attiene all’equilibrio economico-finanziario della concessione e l’allocazione del rischio operativo; la verifica di anomalia accerta invece la congruità dell’offerta in presenza di specifici elementi di dubbio.

  La verifica del PEF concerne l’equilibrio economico-finanziario della concessione e l’allocazione del rischio operativo, mentre la verifica di anomalia riguarda la congruità dell’offerta; la diversità degli oggetti non impedisce di usare i dati del PEF per riscontrare la coerenza dei costi.

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  L’art. 11, comma 4, del codice dei contratti pubblici prescrive la verifica della dichiarazione di equivalenza con le modalità di cui all’art. 110.

  La verifica dell’equivalenza del contratto collettivo è svolta con le modalità previste per la verifica di anomalia, pur restando distinte le finalità dei due accertamenti.

• art. 90, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  L’art. 90, comma 1, lett. d), del codice dei contratti pubblici disciplina soltanto la comunicazione dell’esclusione e non ne costituisce il fondamento sostanziale.

  La disposizione regola la comunicazione dell’esclusione e non introduce un’autonoma causa sostanziale di esclusione.

Massime di principio

• La verifica di anomalia deve accertare l’attendibilità complessiva dell’offerta e la concreta possibilità di eseguire la prestazione alle condizioni proposte. La rimodulazione delle giustificazioni e delle componenti interne di costo è ammissibile se non modifica il contenuto sostanziale dell’offerta, ma deve spiegare in modo attendibile i costi effettivi: il mantenimento del prezzo non dimostra da solo la sostenibilità.
• L’esclusione per anomalia può fondarsi sull’insufficienza delle spiegazioni relative a prezzi o costi, senza che sia necessario provare l’assoluta impossibilità di eseguire la prestazione. Gli scostamenti dai valori medi delle tabelle ministeriali non determinano automaticamente l’esclusione: devono essere valutati in relazione alle condizioni organizzative dell’impresa, restando inderogabili i minimi salariali.
• La verifica di congruità dell’offerta e quella di sostenibilità del PEF hanno oggetti distinti, ma i dati del PEF possono essere impiegati per riscontrare la coerenza delle economie e dei costi giustificati, senza che ciò equivalga a sostituire o confondere la verifica dell’equilibrio economico-finanziario della concessione.
• La verifica dell’equivalenza del contratto collettivo e quella di anomalia mantengono finalità diverse, ma possono essere coordinate; l’applicazione del contratto collettivo rileva nella valutazione dei costi del lavoro. La rinuncia a una riserva di maggiori corrispettivi non prova, da sola, che i costi derivanti dal contratto collettivo siano sostenibili.
• L’esclusione dell’aggiudicatario originario non attribuisce automaticamente al concorrente successivo il diritto all’affidamento: l’aggiudicazione resta subordinata alla verifica positiva della sua offerta. I principi del risultato e dell’accesso al mercato non impongono di affidare una concessione quando l’affidabilità economica dell’offerta non sia adeguatamente dimostrata, anche se resta un solo concorrente.
• La stazione unica appaltante può recepire l’istruttoria e la motivazione dell’amministrazione che ha svolto la verifica, se la ripartizione delle attività lo consente e il rinvio rende conoscibili le ragioni della decisione. La proroga del precedente rapporto con il gestore uscente riguarda un rapporto distinto e non è automaticamente inficiata dalla mancanza, nella nuova procedura, di un requisito posseduto dall’operatore.

Come è indicizzato