Sentenza n. 6626/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la determinazione dirigenziale con cui il Municipio I Roma Centro aveva disposto la sospensione per quindici giorni dell'attività di somministrazione, a seguito della reiterata installazione all'esterno del locale di dispositivi di amplificazione e riproduzione sonora, accertata in due sopralluoghi effettuati nell'arco di 180 giorni. La società aveva dedotto, da un lato, la violazione della partecipazione procedimentale, assumendo che il provvedimento fosse stato adottato a ridosso dell'avvio del procedimento e che la diffida fosse intervenuta dopo il secondo accertamento; dall'altro, l'assenza di una base normativa primaria per la previsione regolamentare della sospensione, nonché la violazione dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità, poiché la misura sarebbe stata punitiva, non graduata sulla gravità della condotta e non collegata alle concrete modalità delle violazioni. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo assorbente la censura relativa alla carenza di potere e alla violazione dei principi di legalità e proporzionalità. Roma Capitale ha appellato la sentenza deducendo: violazione degli artt. 7 e 50, commi 5 e 7-ter, d.lgs. 267/2000, dell'art. 10 r.d. 773/1931, dell'art. 71 l.r. 14/1999 e dell'art. 33 della D.A.C. 43/2019; erronea applicazione dell'art. 1 l. 689/1981 e qualificazione della sospensione come sanzione punitiva; erronea valutazione della proporzionalità della misura e sconfinamento del giudice nel merito amministrativo. L'Amministrazione ha sostenuto che la sospensione costituisse una misura conformativa e ripristinatoria, adottata nell'esercizio dei poteri comunali di tutela della quiete pubblica, della salute, dell'ambiente urbano e del corretto esercizio dell'attività commerciale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto congiuntamente i motivi d'appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso introduttivo della società. Il Collegio ha ritenuto errata la qualificazione della sospensione come sanzione amministrativa punitiva soggetta, in quanto tale, alla riserva di legge e ai principi dell'art. 1 l. 689/1981. La misura è stata qualificata come provvedimento ordinario di natura ripristinatoria e conformativa, diretto a ricondurre l'esercizio dell'attività al rispetto delle prescrizioni regolamentari e a tutelare la quiete pubblica, la salute, l'ambiente urbano, il decoro e l'ordine pubblico. Il potere comunale è stato ricondotto alla potestà regolamentare degli enti locali e, specificamente, al potere di limitare o inibire le emissioni sonore previsto dall'art. 9 l. 447/1995, anche mediante la sospensione dell'attività. Il giudice ha ritenuto che l'inquinamento acustico, anche temporaneo, possa giustificare l'intervento comunale senza la necessità dei presupposti propri delle ordinanze contingibili e urgenti e senza la prova del superamento della normale tollerabilità, trattandosi di strumento ordinario di tutela. È stata esclusa anche la violazione della proporzionalità: la reiterazione della condotta, la collocazione degli apparecchi all'esterno del locale e la maggiore difficoltà di contenere o insonorizzare le emissioni giustificano una misura più incisiva quale la sospensione per quindici giorni. Il diritto alla quiete, quale espressione del diritto alla salute psicofisica, è stato ritenuto prevalente rispetto all'interesse economico dell'esercente. Le spese del doppio grado sono state poste a carico della società appellata e liquidate in euro 2.000, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7 d.lgs. 267/2000

  La potestà regolamentare degli enti locali costituisce il fondamento del potere comunale di disciplinare le materie di propria competenza, comprese quelle inerenti alla tutela della quiete pubblica e al corretto esercizio delle attività economiche.

• art. 50, commi 5 e 7-ter, d.lgs. 267/2000

  Nelle materie di cui al comma 5, secondo periodo, i comuni possono adottare regolamenti ai sensi del presente testo unico.

  La disposizione consente ai comuni di adottare regolamenti nelle materie riguardanti la tutela della salute, della convivenza civile e della sicurezza urbana, nell'esercizio dei poteri attribuiti dall'ordinamento locale.

• art. 9 l. 447/1995

  Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente, il sindaco ... possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento e abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività.

  La norma attribuisce il potere di contenere o inibire le emissioni sonore, anche mediante limitazioni dell'attività commerciale; il Collegio la considera espressione di un potere ordinario di tutela della quiete e della salute pubblica, non necessariamente subordinato ai presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti.

• art. 1 l. 689/1981

  I rigorosi principi di legalità e predeterminazione propri delle sanzioni amministrative punitive non si applicano alla sospensione esaminata, qualificata come misura conformativa e ripristinatoria e non come sanzione afflittiva.

• art. 32 Cost.

  La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività.

  La tutela della quiete pubblica, quale componente della salute psicofisica, giustifica l'intervento comunale e può prevalere sull'interesse economico dell'esercente.

• art. 14 D.A.C. 43/2019

  È vietato installare all'esterno dei locali commerciali dispositivi di amplificazione e riproduzione sonora che deve essere diffusa solo all'interno di locali opportunamente insonorizzati e, comunque, non superare i limiti previsti dai regolamenti comunali.

  La disposizione regolamentare vieta l'installazione esterna di dispositivi di amplificazione e costituisce il parametro della violazione reiterata posta a fondamento della sospensione.

• art. 33, commi 4 e 5, D.A.C. 43/2019

  In caso di reiterazione delle violazioni ... si applica la sospensione dell'esercizio dell'attività per quindici giorni ... per reiterazione delle violazioni si intende la commissione di una seconda violazione della stessa fattispecie nell'arco temporale di 180 giorni rispetto alla prima violazione.

  La reiterazione della violazione dell'art. 14 nell'arco di 180 giorni consente l'adozione della sospensione quindicinale quale misura conformativa e ripristinatoria a tutela della quiete pubblica.

• art. 10 r.d. 773/1931

  È richiamato quale fondamento dei poteri di vigilanza conformativa sull'esercizio dell'attività commerciale.

• art. 71 l.r. 14/1999

  È richiamato quale ulteriore fondamento dei poteri comunali di vigilanza sull'esercizio del commercio.

Massime di principio

• La sospensione temporanea dell'attività commerciale prevista da una disciplina comunale per la reiterata violazione delle prescrizioni poste a tutela della quiete pubblica può avere natura conformativa e ripristinatoria, anziché punitiva, quando sia diretta a ricondurre l'esercizio dell'attività al rispetto delle regole amministrative e a prevenire la prosecuzione delle emissioni sonore illecite.
• Il potere comunale di tutela della quiete pubblica e della salute contro l'inquinamento acustico consente l'adozione di misure di contenimento o di inibizione dell'attività, anche mediante la sospensione temporanea dell'esercizio, sulla base dell'art. 9 l. 447/1995 e della potestà regolamentare degli enti locali.
• Le misure conformative e ripristinatorie adottate per contrastare reiterate emissioni sonore illecite non sono soggette, in quanto tali, alla riserva di legge e ai principi di legalità e predeterminazione propri delle sanzioni amministrative punitive disciplinate dalla l. 689/1981.
• Ai fini della proporzionalità della sospensione di un'attività commerciale per violazioni acustiche reiterate, devono essere valutati la reiterazione della condotta, la collocazione esterna delle apparecchiature, la difficoltà di contenere le emissioni e il rilievo della quiete pubblica quale componente della tutela della salute; tale interesse può prevalere sull'interesse economico dell'esercente.

Come è indicizzato