Parere

Parere n. 190/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Richiesta di parere sugli schemi provvedimentali proposti per la fusione dell’IPAB «Centro Sociale di Assistenza Pietro Stabile» per incorporazione nell’IPASS «Saccaro – Maria SS. Immacolata – Lo Truglio – Blundo», entrambi con sede in Comune di Calatafimi Segesta, nonché sullo statuto dell’ente risultante da detta fusione.

Giustizia amministrativa28 luglio 2026202600132

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, Sezione consultivaaltro

Richiesta di parere sugli schemi provvedimentali per la fusione per incorporazione dell’IPAB «Centro Sociale di Assistenza Pietro Stabile» nell’IPASS «Saccaro – Maria SS. Immacolata – Lo Truglio – Blundo» e sullo statuto dell’ente risultante

Esito

INTERLOCUTORIO

La questione giuridica

L’Assessorato regionale ha sottoposto al Consiglio di Giustizia amministrativa la procedura di fusione per incorporazione di due istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza aventi sede nel Comune di Calatafimi Segesta, nonché lo schema di statuto del nuovo ente. L’IPAB incorporanda non svolge attività socio-assistenziale da oltre quarant’anni, è priva di personale e presenta un disavanzo di amministrazione di € 44.824,51, a fronte di un patrimonio immobiliare dichiarato pari a € 2.646.660,00. Il Comune, coinvolto ai sensi dell’art. 62 della legge n. 6972/1890, ha espresso parere sfavorevole, rilevando l’insufficienza delle informazioni sulle strutture assistenziali, sulle finalità dell’operazione e sull’interesse pubblico perseguito. L’Amministrazione regionale ha ritenuto formato il silenzio-assenso e conforme la procedura. Il Consiglio è stato chiamato a verificare sia la completezza e legittimità dell’istruttoria sulla fusione, sia la conformità dello statuto, con particolare riguardo ai poteri dell’Assessorato, alla considerazione del parere comunale negativo, alla concretezza dei piani socio-assistenziali, alla valorizzazione e alienabilità del patrimonio e a numerose disposizioni statutarie concernenti sede, organi, requisiti degli amministratori, competenze, società partecipate, segretario, personale, trasparenza, revisore ed entrata in vigore.

Il parere

Il Consiglio di Giustizia amministrativa non ha reso il parere definitivo e ha disposto un supplemento istruttorio, sospendendo l’espressione del parere sulla fusione e sullo statuto. Ha chiesto all’Assessorato regionale, per il tramite dell’Ufficio legislativo e legale, di chiarire in particolare come siano state valutate le ragioni del parere negativo del Comune, se vi sia stata una specifica interlocuzione con l’ente locale dopo tale parere e su quale atto l’Amministrazione abbia fondato la formazione del silenzio-assenso. Sono stati inoltre richiesti approfondimenti sui piani di sviluppo socio-assistenziale, sul relativo cronoprogramma e sulle risorse finanziarie, nonché sulla concreta alienabilità degli immobili e sulla congruità dei valori di mercato, in assenza di una perizia tecnica asseverata o giurata. Quanto allo statuto, sono state evidenziate criticità di chiarezza, conformità normativa, coordinamento delle competenze, requisiti e incompatibilità degli amministratori, gratuità degli incarichi, poteri presidenziali, partecipazioni societarie, ruolo del segretario, organizzazione amministrativa, personale, trasparenza, durata degli incarichi, controllo regionale ed entrata in vigore. L’integrazione istruttoria dovrà pervenire entro trenta giorni, in vista della trattazione dell’affare nell’adunanza del 24 settembre 2026.

Osservazioni

Parere comunale negativo e motivazione rafforzata

L’Assessorato deve illustrare in modo puntuale le proprie valutazioni sulle ragioni espresse dal Consiglio comunale di Calatafimi Segesta, tenendo conto che il parere comunale è obbligatorio, sebbene non vincolante, e che il superamento di un parere negativo richiede una motivazione particolarmente rafforzata.

Formazione del silenzio-assenso ex art. 62 della legge n. 6972/1890

Deve essere chiarito se il silenzio-assenso sia stato ricollegato esclusivamente alla nota congiunta dei rappresentanti delle istituzioni interessate oppure se, dopo il parere negativo del Comune, sia stata avviata una specifica interlocuzione diretta con l’ente locale.

Piani di sviluppo socio-assistenziale

Occorre verificare se, considerata l’inattività dell’IPAB protrattasi per oltre quarant’anni, siano stati adeguatamente analizzati i piani di sviluppo, giudicati generici, e se sia stato acquisito un cronoprogramma attuativo con l’indicazione delle risorse finanziarie disponibili.

Alienabilità e stato degli immobili

Devono essere acquisiti elementi sulla concreta praticabilità delle alienazioni dei fabbricati e dei terreni dell’IPAB, alcuni dei quali risultano in condizioni precarie.

Congruità delle stime patrimoniali

Occorre chiarire se siano stati svolti accertamenti sulla congruità dei valori di mercato attribuiti ai singoli beni, poiché la relazione patrimoniale non risulta corredata da una perizia tecnica asseverata o giurata.

Art. 1 dello statuto

La formulazione della parte iniziale dell’articolo, successiva alle parole «modificato come segue», non è comprensibile e deve essere riformulata.

Art. 2, comma 3 - Sede legale

La previsione che consente di modificare la sede legale senza ricorrere alla procedura di modifica statutaria non appare conforme a legge e deve essere riesaminata.

Titolo II dello statuto - Organi dell’IPASS e organi dell’IPAB

Deve essere eliminata l’incoerenza tra la rubrica del titolo, riferita agli organi dell’IPASS, e il testo degli articoli, che continua a richiamare gli organi dell’IPAB.

Art. 6 - Requisiti, gratuità e incompatibilità degli amministratori

Occorre chiarire per quale ragione i due rappresentanti designati dalla Curia siano esentati dai requisiti di comprovata esperienza e professionalità. L’articolo deve inoltre precisare se l’incarico sia gratuito e richiamare espressamente le cause di incompatibilità previste dalla legge Crispi. È stata altresì segnalata l’opportunità di inserire la parola «solo» prima di «per» nell’ultimo periodo.

Art. 7, lettera v) - Atti urgenti del Presidente

La disciplina dell’autorizzazione al compimento di atti urgenti da parte del Presidente non appare coerente con la procedura di ratifica prevista dalla stessa disposizione e deve essere coordinata.

Art. 7, lettera z) - Costituzione o partecipazione a società o enti

La previsione deve essere ricondotta ai limiti di legge e precisare che la costituzione o partecipazione è ammessa solo se strettamente finalizzata ai fini istituzionali dell’ente, previa autorizzazione regionale, nel rispetto dei vincoli di bilancio, con dimostrazione della sostenibilità finanziaria e senza esporre il patrimonio dell’ente a rischi d’impresa.

Art. 7, ultimo comma - Riparto di competenze

L’ultimo comma deve essere riformulato per evitare che possa eludere il riparto di competenze tra gli organi dell’ente.

Art. 8, comma 6 - Dissenso del segretario

Non è chiara la ragione per cui il segretario possa esprimere dissenso sulle deliberazioni del consiglio di amministrazione, poiché egli partecipa alle riunioni quale istruttore e verbalizzante, ma non è componente dell’organo. Deve inoltre essere eliminato il refuso presente nell’ultimo comma.

Art. 11 - Incompatibilità

La disposizione deve richiamare espressamente le ipotesi di incompatibilità previste dal decreto legislativo n. 39/2013.

Art. 13, ultimo comma

L’ultimo comma necessita di una formulazione più chiara e precisa.

Art. 14, ultimo comma

Deve essere eliminato il refuso presente nell’ultimo comma.

Art. 16 - Riconferma del revisore dei conti

La disposizione deve specificare quante volte il revisore dei conti possa essere riconfermato.

Art. 18 - Coordinatori e segretario

Occorre coordinare la competenza del consiglio di amministrazione a conferire incarichi di coordinatore con la precedente previsione sull’individuazione dei coordinatori e disciplinare il rapporto tra i coordinatori, responsabili dei servizi loro affidati, e il segretario, quale vertice della macchina amministrativa. Il coordinamento deve rispettare i vincoli della normativa vigente.

Art. 23 - Pianta organica ed esternalizzazioni

Deve essere precisato che le determinazioni sulla pianta organica sono sottoposte al controllo dell’Assessorato regionale competente. Il ricorso a convenzioni esterne o esternalizzazioni deve rispettare buon andamento, economicità e trasparenza e presuppone l’accertamento dell’impossibilità oggettiva di svolgere i compiti con la struttura interna e il personale di ruolo.

Art. 24 - Albo dell’ente

La disposizione dovrebbe prevedere che l’albo consenta anche la consultazione, in una sezione apposita, dei dati relativi ai fornitori e agli incarichi professionali conferiti.

Art. 26 - Entrata in vigore

Lo statuto dovrebbe stabilire che la propria entrata in vigore decorra dal primo giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.S. del decreto presidenziale di approvazione.

Norme richiamate

legge n. 6972/1890, art. 1
riconoscimento delle opere pie come IPAB
La disposizione è richiamata quale base del riconoscimento dell’opera pia «Casa della Fanciulla Pietro Stabile» come IPAB.
legge n. 6972/1890, art. 62
parere del Comune per le «fusioni e le mutazioni del fine» delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza
Il parere comunale è obbligatorio ma non vincolante; il suo superamento, quando negativo, richiede una motivazione particolarmente rafforzata. Il Consiglio chiede inoltre di chiarire i presupposti della ritenuta formazione del silenzio-assenso.
legge regionale n. 22/1986, art. 34
soggetto promotore del procedimento di fusione
La disposizione individua l’Assessorato regionale quale soggetto promotore della fusione e gli attribuisce un ruolo attivo nella valutazione dell’operazione.
legge regionale n. 22/1986
poteri di indirizzo e governo del complessivo ordinamento sezionale degli IPAB regionali
Secondo il richiamo al C.G.A.R.S. n. 549/2014, l’Assessorato dispone di poteri di indirizzo e governo anche attraverso fusioni e incorporazioni funzionali alla continuità dell’opera degli IPAB.
decreto legislativo n. 39/2013
Lo schema di statuto deve richiamare espressamente le ipotesi di incompatibilità previste dalla disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità.
C.G.A.R.S., sez. giurisd., 26 settembre 2014, n. 549
il parere comunale è «obbligatorio, ma non vincolante»
La pronuncia è richiamata per definire il ruolo del Comune e i poteri regionali in materia di fusioni e incorporazioni di IPAB.
C.G.A.R.S., sez. giurisd., 22 dicembre 2015, n. 737
motivazione particolarmente rafforzata
La pronuncia è richiamata per affermare che il superamento di un parere negativo del Consiglio comunale richiede una motivazione particolarmente rafforzata, pena il difetto di motivazione del provvedimento.

Massime di principio

Quando la legge attribuisce a un ente locale un parere obbligatorio ma non vincolante nell’ambito di una fusione o di una mutazione del fine di un’istituzione pubblica, l’amministrazione procedente può discostarsene, ma deve esaminare puntualmente le ragioni del dissenso e motivare in modo particolarmente rafforzato le ragioni del diverso esito.
Il silenzio-assenso non può essere ritenuto formato in modo meramente assertivo quando l’ente locale abbia espresso un parere negativo: l’amministrazione procedente deve chiarire l’atto o il comportamento cui collega il decorso del termine e dimostrare di avere assolto il proprio ruolo di promotore e coordinatore del procedimento.
La fusione di enti pubblici assistenziali non può fondarsi su finalità generiche di rilancio o valorizzazione patrimoniale, ma richiede una verifica concreta della sostenibilità dei piani socio-assistenziali, del cronoprogramma attuativo e delle risorse finanziarie disponibili.
Le operazioni di valorizzazione o alienazione del patrimonio di un ente pubblico devono essere precedute da accertamenti affidabili sulla concreta alienabilità dei beni e sulla congruità dei valori di mercato, anche mediante una perizia tecnica idonea quando la documentazione patrimoniale non offre sufficienti garanzie.
Lo statuto di un ente pubblico deve coordinare in modo chiaro le competenze degli organi, dei responsabili dei servizi e del vertice amministrativo, evitando sovrapposizioni, attribuzioni non previste dalla legge o meccanismi idonei a eludere il riparto interno delle funzioni.
La costituzione o partecipazione dell’ente pubblico in società o altri enti è ammissibile soltanto se strettamente strumentale ai fini istituzionali, autorizzata secondo la disciplina applicabile, sostenibile finanziariamente e tale da non esporre il patrimonio pubblico a rischi incompatibili con la natura dell’ente.

Fusione di due IPAB e approvazione dello statuto dell’ente risultante

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha esaminato la richiesta dell’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e del lavoro relativa alla fusione per incorporazione dell’IPAB «Centro Sociale di Assistenza Pietro Stabile» nell’IPASS «Saccaro – Maria SS. Immacolata – Lo Truglio – Blundo», entrambe con sede a Calatafimi Segesta, nonché al nuovo statuto dell’ente risultante. Il parere è interlocutorio: l’espressione definitiva è stata sospesa in attesa di un supplemento istruttorio.

Premesse della procedura

L’IPAB «Pietro Stabile», già «Casa della Fanciulla Pietro Stabile», è stata riconosciuta ai sensi dell’art. 1 della legge n. 6972/1890 e successivamente ridenominata con decreto presidenziale n. 119/2007. Le sue finalità riguardano l’assistenza a minori e anziani e le attività formative. L’ente è privo di personale e non svolge attività socio-assistenziale da diversi decenni.

L’IPASS incorporante deriva dalla fusione di quattro opere pie, sancita nel 1997, e dispone di uno statuto approvato nel 2002. Entrambi gli enti sono sottoposti a gestione commissariale e perseguono finalità in larga parte coincidenti. L’IPAB «Pietro Stabile» presenta, secondo il conto consuntivo 2025, un disavanzo di amministrazione di € 44.824,51, a fronte di un patrimonio immobiliare stimato in € 2.646.660,00.

Parere comunale e formazione del silenzio-assenso

Il Consiglio comunale di Calatafimi Segesta, coinvolto ai sensi dell’art. 62 della legge n. 6972/1890, ha espresso parere sfavorevole con deliberazione n. 4 del 7 gennaio 2026. Il Comune ha lamentato la carenza di informazioni sulle strutture assistenziali, sulle finalità dell’operazione e sull’interesse pubblico perseguito. Gli enti interessati hanno presentato controdeduzioni, senza che il Comune abbia successivamente replicato.

L’Assessorato regionale ha ritenuto formato il silenzio-assenso e ha considerato regolare la procedura. Il Consiglio, tuttavia, ha chiesto di chiarire su quale atto sia stato fondato tale esito e se, dopo il parere negativo, vi sia stata una specifica interlocuzione con il Comune. Il parere comunale è obbligatorio ma non vincolante; tuttavia, secondo i precedenti richiamati del C.G.A.R.S., il suo superamento richiede una motivazione particolarmente rafforzata.

Ruolo dell’Assessorato regionale

La legge regionale n. 22/1986 attribuisce all’Assessorato poteri di indirizzo e governo dell’ordinamento degli IPAB regionali, anche mediante fusioni e incorporazioni finalizzate a garantire la continuità delle attività istituzionali. L’art. 34 individua inoltre l’Assessorato quale soggetto promotore del procedimento di fusione.

Per tale ragione, il Consiglio ha chiesto che l’Assessorato esponga le proprie valutazioni sulle osservazioni del Comune, anche considerando che l’operazione non deriva da una proposta dell’ente locale. La motivazione del provvedimento finale dovrà quindi confrontarsi in modo effettivo con il dissenso comunale e con l’interesse pubblico concreto alla fusione.

Necessità di integrazione sull’attività e sul patrimonio

Il Consiglio ha rilevato carenze istruttorie su due profili sostanziali. In primo luogo, considerata l’inattività dell’IPAB protrattasi per oltre quarant’anni, occorre verificare se i piani di sviluppo socio-assistenziale, ritenuti generici, siano effettivamente praticabili. Devono essere acquisiti un cronoprogramma dettagliato e l’indicazione delle risorse finanziarie necessarie alla loro realizzazione.

In secondo luogo, occorre approfondire la situazione patrimoniale. La documentazione deve chiarire se i fabbricati e i terreni siano concretamente alienabili, considerato che alcuni immobili verserebbero in condizioni precarie. Deve inoltre essere verificata la congruità dei valori di mercato attribuiti ai singoli beni, in assenza di una perizia di stima tecnica asseverata o giurata.

Criticità dello schema di statuto

Il Consiglio ha individuato numerose disposizioni da chiarire o modificare:

l’art. 1 presenta una formulazione iniziale incomprensibile;
l’art. 2, comma 3, consente di modificare la sede legale senza procedura di modifica statutaria;
il titolo II richiama gli organi dell’IPASS, mentre gli articoli interni fanno riferimento agli organi dell’IPAB;
l’art. 6 esonera i rappresentanti della Curia dai requisiti di esperienza e professionalità senza spiegazione, non chiarisce la gratuità dell’incarico e non richiama le incompatibilità previste dalla legge Crispi;
l’art. 7 deve essere coordinato quanto agli atti urgenti del Presidente, alle relative ratifiche, alla costituzione o partecipazione a società e al riparto delle competenze tra organi;
l’art. 8 non chiarisce la funzione del dissenso del segretario, che non è componente del consiglio di amministrazione, e contiene un refuso;
l’art. 11 deve richiamare le incompatibilità del decreto legislativo n. 39/2013;
gli artt. 13 e 14 richiedono, rispettivamente, una migliore formulazione dell’ultimo comma e la correzione di un refuso;
l’art. 16 deve precisare il numero massimo di riconferme del revisore dei conti;
l’art. 18 deve disciplinare il rapporto tra coordinatori e segretario, coordinando le rispettive responsabilità e competenze;
l’art. 23 deve sottoporre la pianta organica al controllo regionale e subordinare convenzioni ed esternalizzazioni alla verifica dell’impossibilità di utilizzare la struttura interna, nel rispetto di buon andamento, economicità e trasparenza;
l’art. 24 dovrebbe consentire la consultazione dei dati su fornitori e incarichi professionali;
l’art. 26 deve stabilire che lo statuto entri in vigore dal primo giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.S. del decreto presidenziale di approvazione.

Conclusioni

Il Consiglio non ha approvato né respinto la procedura di fusione o lo statuto. Ha disposto l’acquisizione degli elementi e dei chiarimenti indicati in motivazione, assegnando all’Amministrazione il termine di trenta giorni. La trattazione dell’affare è stata rinviata all’adunanza del 24 settembre 2026, quando il Consiglio potrà esprimere il parere definitivo sulla legittimità della fusione e sul contenuto dello statuto.

Come è indicizzato

MaterieRiordino e organizzazione della PARegolamenti e atti amministrativi generaliPartecipazione al procedimentoMotivazione del provvedimento

RamiEnti locali e organizzazione amministrativaProcedimento amministrativoFonti e atti normativi

IstitutiDifetto di istruttoriaDifetto di motivazionePartecipazione procedimentalePonderazione degli interessi e interesse pubblico

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