Sentenza del 20/02/2015 n. 3418 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza della Commissione tributaria regionale che aveva riconosciuto solo parzialmente la detraibilità dell'IVA assolta sui costi relativi a servizi cimiteriali, costruzione di alloggi di edilizia popolare, centri polifunzionali, attività dell'ex ATAN e della centrale del latte e costruzione della rete ferroviaria metropolitana. Il ricorrente sosteneva che tali attività avessero natura commerciale e fossero soggette a IVA, con conseguente diritto alla detrazione, oppure che il mancato assoggettamento producesse distorsioni della concorrenza. Contestava inoltre l'interpretazione della nozione di attività esercitata dal Comune in veste di pubblica autorità.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso del Comune, ritenendo che, per i servizi cimiteriali, la costruzione di alloggi di edilizia popolare e la parte dei centri polifunzionali destinata ad attività istituzionali, il Comune avesse agito nell'esercizio di funzioni pubbliche e non come operatore economico privato. In assenza di prova di una distorsione della concorrenza di una certa importanza, tali attività non erano soggette a IVA e l'imposta sugli acquisti non era detraibile. La costruzione della metropolitana sarebbe stata detraibile solo se realizzata per offrire un servizio in concorrenza con operatori privati; nel caso concreto era invece destinata a un servizio istituzionale. Restano soggette a IVA le attività cimiteriali svolte secondo modalità privatistiche, come la manutenzione delle tombe e l'illuminazione votiva, nonché il trasporto di persone. Nessuna statuizione sulle spese, poiché l'Agenzia delle Entrate non si è costituita.

Norme richiamate

• Art. 13, paragrafo 1, Direttiva 2006/112/CE

  Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni, salvo che il mancato assoggettamento provochi distorsioni della concorrenza di una certa importanza.

  L'ente pubblico non è soggetto passivo IVA quando agisce nell'ambito del regime giuridico proprio dell'autorità pubblica. Diventa soggetto passivo quando opera secondo le stesse regole degli operatori privati o quando l'esclusione dall'IVA determina una distorsione concorrenziale significativa.

• Art. 4, commi 2 e 4, D.P.R. n. 633/1972

  Sono considerate commerciali le attività degli enti pubblici effettuate nell'esercizio di imprese, mentre rileva la conformità dell'attività alle finalità istituzionali dell'ente.

  La qualificazione IVA dipende dalle modalità concrete di esercizio dell'attività e dal regime giuridico applicato, non dal solo fatto che l'ente percepisca corrispettivi o persegua finalità pubbliche.

• Art. 19, D.P.R. n. 633/1972

  Il diritto alla detrazione dell'IVA sugli acquisti presuppone che gli acquisti siano inerenti ad attività soggette a IVA. Se l'attività principale è istituzionale e non commerciale, l'IVA relativa ai costi non è detraibile.

• Art. 1, comma 14, D.L. n. 417/1991, convertito dalla L. n. 66/1992

  Le concessioni di aree, loculi, cappelle e altri manufatti cimiteriali da parte dei Comuni non costituiscono attività commerciale ai fini IVA, in quanto espressione dell'esercizio di pubblici poteri.

• Art. 26-bis, D.L. n. 415/1989, convertito dalla L. n. 33/1990

  I servizi cimiteriali sono qualificati come servizi indispensabili e assimilati alle opere di urbanizzazione primaria, rafforzando la loro riconducibilità alla funzione istituzionale dell'ente.

• Art. 4, paragrafo 5, Direttiva 77/388/CEE

  La disposizione previgente, sostituita dall'art. 13 della Direttiva 2006/112/CE, stabiliva il principio di non assoggettamento degli enti pubblici per le attività svolte in veste di pubblica autorità, con deroga in caso di distorsioni concorrenziali rilevanti.

Massime di principio

• Per stabilire se un ente pubblico sia soggetto a IVA non è sufficiente verificare la natura pubblica dell'ente o il pagamento di un corrispettivo: occorre esaminare il regime giuridico concreto dell'attività.
• Un'attività è svolta in veste di pubblica autorità quando deriva dall'esercizio di poteri amministrativi e dalla cura istituzionale di interessi pubblici; è invece commerciale quando l'ente opera secondo modalità sostanzialmente identiche a quelle di un'impresa privata.
• La finalità pubblica dell'attività è un elemento rilevante, ma non decisivo da solo: devono essere considerate anche le modalità operative, la presenza di poteri autoritativi e l'eventuale concorrenza con operatori privati.
• Il mancato assoggettamento a IVA comporta comunque l'assoggettamento dell'ente se produce una distorsione della concorrenza di una certa importanza; tale distorsione deve essere dimostrata concretamente e non può essere presunta in astratto.
• L'IVA sugli acquisti è detraibile solo nella misura in cui i costi siano riferibili ad attività soggette a IVA. In caso di attività istituzionali non commerciali, l'imposta resta indetraibile.
• Nello stesso settore possono coesistere attività non soggette a IVA, perché istituzionali, e attività soggette a IVA, perché svolte con modalità privatistiche o concorrenziali; occorre quindi una valutazione distinta per ciascun servizio.
• La successiva instaurazione di rapporti privatistici, come un contratto di locazione, non trasforma automaticamente in commerciale l'attività pubblica originaria, se la realizzazione dell'opera è stata effettuata nell'esercizio di una funzione istituzionale.