Sentenza n. 1384/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota comunale del 25 settembre 2020, con la quale il Comune aveva qualificato come nuova costruzione non assentita l'intervento di demolizione e ricostruzione in sagoma, con mutamento di destinazione d'uso da magazzino ad abitazione, realizzato su una ex cisterna seminterrata mediante SCIA presentata nel 2014. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 19 della l. 241/1990, dell'art. 14 della l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013 e dell'art. 21-nonies della l. 241/1990, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto esercitare i poteri di controllo e inibitori entro i termini previsti per la SCIA oppure, decorso tale termine, utilizzare l'autotutela nel rispetto dei relativi presupposti. Ha inoltre dedotto la violazione della disciplina edilizia comunale relativa alla ristrutturazione edilizia e alla volumetria, nonché degli artt. 3, comma 1, lett. d), e 10 del d.P.R. 380/2001, sostenendo che l'intervento fosse stato puntualmente descritto nella SCIA e nei relativi elaborati e che l'emersione del volume precedentemente seminterrato non integrasse una nuova costruzione difforme. Sono stati prospettati anche difetto di istruttoria, falso supposto di fatto, illogicità, violazione dei principi di correttezza, buona fede, proporzionalità, leale collaborazione e tutela dell'affidamento. Con motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di rimessione in pristino relativa a tre opere, contestandola specificamente quanto alla realizzazione del fabbricato asseritamente difforme dalla SCIA e con aumento di volume; le ulteriori contestazioni, riguardanti un muro di sostegno e il livellamento del terreno, erano in corso di regolarizzazione.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibile e disposto lo stralcio della memoria di replica depositata dal Comune, poiché non replicava a una memoria conclusionale della controparte, ma introduceva argomenti nuovi. Nel merito ha accolto il primo motivo del ricorso introduttivo, ritenendolo assorbente. Ha affermato che, secondo l'art. 14, commi 5-8 e 12, della l.r. n. 15/2013 e l'art. 19 della l. 241/1990, il Comune deve verificare entro il termine previsto la sussistenza dei presupposti della SCIA e, qualora rilevi ragioni ostative, vietare la prosecuzione dei lavori e ordinare il ripristino. Decorso tale termine, l'intervento dell'amministrazione è possibile soltanto mediante autotutela, nel rispetto dei presupposti dell'art. 21-nonies, inclusi il termine ragionevole, l'interesse pubblico concreto e la ponderazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Nel caso concreto, l'aumento di volumetria derivante dall'emersione parziale del fabbricato seminterrato, nonché la demolizione e ricostruzione, erano descritti nella relazione e nelle planimetrie allegate alla SCIA e risultavano anche dall'iter di autorizzazione paesaggistica. Il Comune, pertanto, avrebbe dovuto contestare tempestivamente tali opere nell'ambito del procedimento di controllo della SCIA oppure esercitare l'autotutela, non potendo qualificare a distanza di anni l'intervento come abusivo senza rispettare le garanzie e i presupposti previsti dalla disciplina della SCIA. La nota del 25 settembre 2020 è stata quindi annullata. Per le medesime ragioni sono stati accolti i motivi aggiunti ed è stata annullata anche l'ordinanza di rimessione in pristino. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.000 euro per spese di giudizio, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 14, commi 5-8 e 12, l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  Entro i trenta giorni successivi all’efficacia della SCIA, lo Sportello unico verifica la sussistenza dei requisiti e dei presupposti richiesti dalla normativa e dagli strumenti territoriali ed urbanistici per l’esecuzione dell’intervento.

  Il termine regionale per il controllo della SCIA impone al Comune di esercitare tempestivamente i poteri inibitori e di ripristino; decorso il termine, residua il potere di autotutela, soggetto ai relativi presupposti.

• art. 19, commi 3, 4 e 6-bis, l. 241/1990

  Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.

  Nella SCIA edilizia il termine ordinario per l'esercizio dei poteri inibitori è ridotto a trenta giorni; dopo la sua scadenza, l'amministrazione può intervenire soltanto nei casi previsti dalla legge o mediante autotutela, non potendo eludere la disciplina temporale attraverso una successiva qualificazione dell'intervento come abusivo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  Una volta decorso il termine per il controllo della SCIA, l'intervento repressivo richiede l'esercizio dell'autotutela e la dimostrazione di un interesse pubblico concreto e ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, oltre alla ponderazione dell'affidamento maturato dal privato.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La replica alle memorie depositate dalle altre parti per l’udienza di discussione.

  La memoria di replica è ammissibile soltanto quale risposta a nuove memorie conclusionale depositate dalle altre parti; non può essere utilizzata per introdurre autonomamente nuove deduzioni quando la controparte non abbia depositato una memoria cui replicare.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dal ricorrente in relazione alla qualificazione dell'intervento edilizio, ma il giudice ha definito la controversia sulla base della violazione dei termini e delle condizioni di controllo della SCIA, assorbendo le ulteriori censure sostanziali.

• art. 10, lett. c), d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata in subordine con riguardo alla necessità del permesso di costruire, ma la questione è stata assorbita a seguito dell'accoglimento della censura relativa all'illegittimo esercizio tardivo dei poteri comunali.

Massime di principio

• Quando le opere contestate risultano puntualmente descritte nella SCIA e nei relativi elaborati, l'amministrazione deve esercitare tempestivamente i poteri di controllo e inibitori previsti dalla disciplina della segnalazione; non può, a distanza di anni, eludere tali termini qualificando l'intervento come attività edilizia priva di titolo.
• Decorso il termine per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA edilizia, l'amministrazione può intervenire sull'attività e sugli effetti già prodotti soltanto nei casi previsti dall'art. 19 della l. 241/1990 oppure mediante autotutela, nel rispetto dei presupposti dell'art. 21-nonies.
• L'esercizio dell'autotutela su una SCIA richiede un interesse pubblico concreto e attuale, ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, il rispetto di un termine ragionevole e la ponderazione dell'affidamento maturato dal privato che abbia realizzato l'intervento in conformità a quanto dichiarato e documentato nella segnalazione.
• L'amministrazione non può qualificare come abusiva, nell'ambito di un successivo procedimento repressivo, un'opera già rappresentata nella SCIA e non tempestivamente contestata, senza rispettare le garanzie procedimentali e sostanziali proprie del controllo della SCIA o dell'autotutela.
• La memoria di replica prevista dall'art. 73, comma 1, c.p.a. è ammissibile solo se diretta a confutare nuove memorie depositate dalla controparte per l'udienza; è inammissibile quando venga utilizzata per introdurre autonomamente argomentazioni in assenza di una memoria cui replicare.

Come è indicizzato