Sentenza n. 269/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui ARPAE ha dichiarato improcedibile l’istanza di Autorizzazione Unica presentata ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 190/2024 per la realizzazione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 8,58 MWp, ubicato in area agricola e prossimo a un impianto fotovoltaico già esistente. L’improcedibilità è stata motivata dall’assenza del requisito di idoneità dell’area previsto dall’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, poiché l’impianto fotovoltaico preesistente non sarebbe qualificabile come “impianto industriale” o “stabilimento” ai sensi dell’art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di motivazione e di istruttoria, la mancata comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto, nonché l’omessa convocazione della conferenza di servizi prevista dall’art. 9 d.lgs. 190/2024. Ha sostenuto che ARPAE avrebbe recepito acriticamente il parere regionale e la giurisprudenza richiamata, senza autonoma valutazione del progetto. In secondo luogo, ha contestato l’interpretazione della nozione di impianto industriale o stabilimento, sostenendo che gli impianti fotovoltaici costituiscano stabilimenti industriali anche se privi di emissioni, e che l’area fosse quindi idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021. Ha inoltre dedotto la non applicabilità del divieto di installazione di impianti fotovoltaici a terra in area agricola previsto dall’art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021, introdotto dall’art. 5 d.l. 63/2024. In via subordinata ha prospettato l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria dell’art. 5 d.l. 63/2024, chiedendo, se necessario, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Infine, ha impugnato la dichiarazione regionale di improcedibilità dell’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA, deducendo l’incompetenza della Regione ad anticipare valutazioni sull’autorizzabilità dell’impianto e gli stessi vizi contestati al provvedimento di ARPAE.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso, prescindendo dalle eccezioni preliminari di tardività e genericità sollevate dalla Regione perché il gravame è risultato infondato nel merito. Quanto alla comunicazione regionale di improcedibilità dell’istanza di screening VIA, il Collegio ha rilevato che essa era fondata esclusivamente sulla circostanza che il progetto non rientrava nella soglia di verifica di assoggettabilità a VIA regionale prevista dall’Allegato IV al d.lgs. 152/2006. Le ulteriori considerazioni sull’inidoneità dell’area e sulla non autorizzabilità dell’impianto avevano valore meramente conoscitivo e non provvedimentale, sicché non sussisteva il dedotto vizio di incompetenza. Le censure relative alla mancata comunicazione di avvio e al preavviso di rigetto sono state respinte perché il procedimento si era arrestato in una fase iniziale per l’assenza di un presupposto oggettivo e vincolante, l’idoneità ex lege dell’area; pertanto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un esito diverso. Per la stessa ragione non era necessaria la convocazione della conferenza di servizi prevista dall’art. 9 d.lgs. 190/2024, poiché essa presupponeva la prosecuzione del procedimento e l’avvio della fase istruttoria. Nel merito, il TAR ha escluso che un impianto fotovoltaico possa essere qualificato come “impianto industriale” o “stabilimento” ai fini dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021. Il rinvio all’art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006 riguarda un complesso stabile di beni e attività produttive caratterizzato dalla presenza di emissioni; la ratio della fascia di 500 metri è quella di consentire il consumo di suolo agricolo in prossimità di aree già compromesse da attività industriali potenzialmente inquinanti. Un impianto fotovoltaico, per sua natura privo di emissioni in atmosfera, non rientra quindi nella nozione normativa richiamata e non determina la formazione della fascia di idoneità di 500 metri. Diversamente, si produrrebbe un effetto di moltiplicazione indefinita degli impianti fotovoltaici in area agricola. Ne consegue che l’area non era idonea già in base alla disciplina previgente all’art. 5 d.l. 63/2024. Il giudice ha pertanto ritenuto non rilevanti e non necessarie né la questione di legittimità costituzionale né il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia prospettati con riferimento al divieto introdotto dall’art. 5 d.l. 63/2024, poiché l’opera era comunque preclusa dalla mancata ricorrenza della fattispecie di idoneità invocata. Il ricorso è stato integralmente rigettato; le spese sono state compensate in ragione della parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 190/2024

  La conferenza di servizi prevista per il procedimento autorizzatorio non deve essere convocata quando l’istanza si arresta nella fase iniziale per la mancanza di un presupposto oggettivo e ineludibile, quale l’idoneità ex lege dell’area.

• art. 19 d.lgs. 152/2006

  La Regione ha dichiarato improcedibile l’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA perché il progetto non rientrava nella soglia di competenza regionale prevista dalla disciplina applicabile.

• Allegato IV, punto d-quater), d.lgs. 152/2006

  La mancata riconducibilità del progetto alla soglia regionale di verifica di assoggettabilità a VIA giustifica la declaratoria di improcedibilità dell’istanza di screening.

• art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006

  stabilimento «il complesso unitario e stabile, che si configura come un complessivo ciclo produttivo, sottoposto al potere decisionale di un unico gestore, in cui sono presenti uno o più impianti o sono effettuate una o più attività che producono emissioni attraverso, per esempio, dispositivi mobili, operazioni manuali, deposizioni e movimentazioni»; si considera tale «anche il luogo adibito in modo stabile all'esercizio di una o più attività».

  La nozione rilevante ai fini del rinvio contenuto nell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021 presuppone un complesso stabile nel quale si svolgano attività produttive di emissioni; un impianto fotovoltaico, privo di emissioni in atmosfera, non è quindi uno stabilimento ai fini della norma sulle aree idonee.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  La previsione rende idonee le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti definiti dall’art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006 e le aree agricole entro 500 metri dai medesimi; non si applica quando il manufatto prossimo è un impianto fotovoltaico privo di emissioni.

• art. 20, comma 1-bis, d.lgs. 199/2021

  L'installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell'area occupata, c), incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati, c-bis), c-bis.1), e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo (...)

  La disposizione introduce un divieto generale di installazione di impianti fotovoltaici a terra in area agricola, salvo le deroghe espressamente richiamate dal comma 8; nel caso concreto non operava la deroga di cui alla lett. c-ter), n. 2.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio e il mancato preavviso di rigetto non determinano l’annullabilità quando il provvedimento è vincolato e l’amministrazione dimostra che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, la nozione di “impianto industriale” o “stabilimento” deve essere interpretata alla luce dell’art. 268, comma 1, lett. h), d.lgs. 152/2006 e richiede un complesso stabile nel quale si svolgano attività produttive di emissioni; un impianto fotovoltaico, in quanto privo di emissioni in atmosfera, non rientra in tale nozione e non rende idonee le aree agricole situate entro 500 metri da esso.
• La fascia di 500 metri prevista dall’art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021 è giustificata dalla prossimità a insediamenti industriali o stabilimenti che abbiano già compromesso il territorio mediante attività potenzialmente inquinanti; non può essere utilizzata per creare una catena indefinita di nuove installazioni fotovoltaiche in area agricola.
• Quando un procedimento autorizzatorio si arresta nella fase iniziale per la mancanza di un presupposto oggettivo e vincolante, quale l’idoneità ex lege dell’area, non è necessario convocare la conferenza di servizi, perché non vi sono ancora interessi da ponderare nell’ambito della fase istruttoria.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto non comporta l’annullabilità di un provvedimento vincolato se, per l’oggettiva insussistenza del presupposto legale richiesto, la partecipazione del privato non avrebbe potuto condurre a un diverso esito.
• Le valutazioni ulteriori inserite dall’amministrazione in una comunicazione di improcedibilità dell’istanza di verifica di assoggettabilità a VIA, quando formulate come mera segnalazione conoscitiva all’autorità competente per l’autorizzazione, non assumono valore provvedimentale e non determinano esercizio di una competenza autorizzatoria estranea all’amministrazione procedente.

Come è indicizzato