Sentenza n. 691/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

L’impresa ricorrente, originariamente operante in via Foppa, aveva ottenuto dal Comune, quale misura compensativa per i disagi derivanti dai lavori della linea metropolitana M4, l’autorizzazione temporanea a installare un chiosco in via Dezza e le correlate concessioni di occupazione di suolo pubblico, espressamente limitate alla durata dei lavori. Ha impugnato, dapprima, la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione commerciale e della concessione, sostenendo che si trattasse di un provvedimento atipico, lesivo e volto in realtà a revocare o modificare la precedente posizione concessoria. Ha inoltre contestato l’autorizzazione commerciale e la concessione del 2018 nella parte relativa alla temporaneità, deducendo violazione degli artt. 7 e ss., 10-bis, 21-quater, 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990, delle disposizioni regionali e regolamentari comunali sul commercio e sull’occupazione di suolo pubblico, nonché degli artt. 3, 97 e 117 Cost. Sono stati dedotti, tra gli altri, difetto di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti, sviamento, atipicità, contraddittorietà, incompetenza, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento, lealtà e correttezza dell’amministrazione. Con il primo ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati l’atto comunale di annullamento o sospensione degli effetti della prima comunicazione di avvio e, in via eventuale, alcune delibere comunali. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti sono state impugnate le nuove comunicazioni di avvio del 2024, relative alla decadenza dell’autorizzazione, alla revoca delle concessioni e alla rimozione del manufatto, nonché la nota tecnica sui lavori, deducendo la natura immediatamente lesiva degli atti, la loro contraddittorietà, il difetto di istruttoria e motivazione e l’assenza di interferenza tra il chiosco e i lavori pubblici.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso introduttivo in parte inammissibile e per il resto irricevibile, e ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. Le comunicazioni di avvio del procedimento del 2021 e del 2024 sono state qualificate come atti endoprocedimentali, privi di autonoma e attuale lesività: esse non concludevano il procedimento, non producevano effetti definitivi e non rendevano certa la futura adozione dei provvedimenti di decadenza, revoca e rimozione. Anche l’indicazione di lasciare libero il sedime occupato è stata ritenuta conseguente alla futura conclusione del procedimento e, quindi, non autonomamente lesiva. L’impugnazione dell’atto del 30 marzo 2022, con cui era stata annullata o sospesa la precedente comunicazione di avvio, è stata ritenuta anch’essa priva di lesività autonoma. Le delibere comunali richiamate nei motivi aggiunti sono state contestate genericamente, senza specifici motivi, e con formula meramente eventuale. L’impugnazione dell’autorizzazione commerciale del gennaio 2018 e della concessione di occupazione di suolo pubblico del gennaio 2018 è stata invece dichiarata irricevibile per tardività: gli atti erano stati personalmente comunicati nel gennaio 2018 e il loro carattere temporaneo, condizionato alla durata dei lavori della MM4, era immediatamente conoscibile. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia e dell’andamento del giudizio.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse a ricorrere richiede una concreta e attuale utilità pratica, diretta e immediata; non coincide con l’astratta aspirazione al ripristino della legalità.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno consente l’applicazione al processo amministrativo dell’art. 100 c.p.c. in materia di interesse ad agire.

• art. 40 c.p.a.

  I motivi di ricorso devono essere specifici; la contestazione generica di atti richiamati, anche con formula eventuale, non soddisfa tale requisito.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi è rimessa alla discrezionalità del giudice e il suo mancato esercizio non costituisce, di per sé, vizio della pronuncia.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Le comunicazioni di avvio costituiscono, di regola, atti endoprocedimentali e non sono autonomamente impugnabili in assenza di una lesione immediata e definitiva.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi di ricorso in relazione alla pretesa revoca dell’autorizzazione e della concessione; la questione sostanziale non è stata esaminata per difetto di interesse e tardività.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato tra i motivi di ricorso in relazione all’autotutela; anche tale censura non è stata esaminata nel merito, per la natura non lesiva degli atti impugnati.

• art. 21, commi 1 e 11-quater, l.r. Lombardia 6/2010

  Richiamato quale parametro regionale della disciplina commerciale e concessoria, senza esame di merito per la definizione in rito.

Massime di principio

• Le comunicazioni di avvio del procedimento sono, di regola, atti endoprocedimentali non autonomamente impugnabili, poiché la lesione della sfera giuridica del destinatario deriva normalmente dal provvedimento conclusivo.
• L’impugnazione anticipata di un atto endoprocedimentale è ammessa solo in via eccezionale, quando l’atto abbia natura sostanzialmente conclusiva e provvedimentale, interrompa definitivamente il procedimento, conformi in modo vincolante la decisione finale oppure produca un arresto procedimentale immediatamente lesivo.
• La mera indicazione, contenuta in una comunicazione di avvio, della futura rimozione di un manufatto non integra un ordine autonomamente lesivo quando la rimozione presupponga la conclusione del procedimento di decadenza o revoca del titolo.
• L’autorizzazione e la concessione temporanee devono essere impugnate entro il termine decorrente dalla loro comunicazione quando il carattere temporaneo e la condizione cui sono subordinate risultino già chiaramente dal loro contenuto; la successiva adozione di comunicazioni di avvio non riapre il termine per contestare tali clausole.
• L’interesse a ricorrere deve consistere in un’utilità concreta, attuale, diretta e immediata conseguibile mediante la pronuncia giudiziale; non è sufficiente allegare una generica violazione della legalità amministrativa.
• La contestazione di atti amministrativi con formula meramente eventuale e senza deduzione di specifici vizi viola l’onere di specificità dei motivi e determina l’inammissibilità dell’impugnazione.

Come è indicizzato