Sentenza n. 2720/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente, terzo classificato nel concorso pubblico per Funzionario Avvocato del Comune di Vittoria e primo degli idonei non assunti dopo l’assunzione del primo classificato, ha impugnato gli atti con cui il Comune di Catania ha previsto un’assunzione mediante utilizzo di quella graduatoria e tre progressioni verticali interne per Funzionario Legale, nonché il regolamento comunale nella parte in cui consentiva la progressione per tale profilo. Con il primo motivo ha sostenuto che la specificità e l’unicità delle funzioni dell’avvocatura comunale impedissero di coprire il profilo legale mediante progressione verticale; ha inoltre contestato l’irragionevolezza dei criteri, che avrebbero valorizzato esperienza amministrativa, anzianità, titoli e pubblicazioni senza valutare l’esperienza forense, e dedotto violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e delle norme sul pubblico impiego, ordinamento forense e CCNL. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione della riserva di almeno il 50% dei posti all’accesso esterno, assumendo che il calcolo dovesse riferirsi ai quattro posti di Funzionario Legale e che, destinandone tre a progressione interna e uno alla graduatoria esterna, il Comune avesse riservato agli interni il 75%; ha anche invocato l’obbligo di scorrere la graduatoria e i principi di economicità ed efficienza. Con il terzo motivo ha contestato il ricorso alla procedura in deroga prevista dall’art. 13, commi 6-8, del CCNL, poiché il bando richiedeva laurea magistrale in giurisprudenza e abilitazione professionale, e ha sostenuto che la disciplina contrattuale non potesse derogare al limite legale del 50%. Con motivi aggiunti ha impugnato la determina del 26 marzo 2026 di approvazione della graduatoria definitiva della progressione, deducendone l’illegittimità derivata dai medesimi vizi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, prescindendo dall’esame delle eccezioni processuali perché le censure erano infondate. Ha respinto il primo motivo: né la legge né il CCNL escludono in assoluto la progressione verticale per il profilo di Funzionario Legale; la disciplina richiede una valutazione comparativa di esperienza, titoli e competenze ulteriori e consente all’amministrazione di declinare i criteri in relazione alle proprie esigenze. Non è necessario che l’esperienza nell’area inferiore coincida integralmente con le attività proprie dell’area superiore; nel caso concreto il bando prevedeva, oltre all’esperienza lavorativa, titoli di studio e competenze professionali. Ha respinto il secondo motivo: non sussiste un obbligo di utilizzare graduatorie approvate da un’amministrazione diversa da quella che procede all’assunzione, trattandosi di scelta discrezionale. Inoltre, il regolamento comunale rapporta il limite del 50% al complesso delle assunzioni consentite e dei posti che l’ente intende coprire mediante accesso esterno, non alla singola procedura o al singolo profilo. Il ricorrente non aveva censurato specificamente tale previsione regolamentare; poiché il regolamento era stato impugnato soltanto nella parte relativa all’ammissibilità del profilo legale alle progressioni, il giudice non poteva disapplicarlo o annullarlo d’ufficio, in mancanza di domanda diretta contro la disposizione che fondava la lesione. Ha respinto anche il terzo motivo: la procedura rientra nella disciplina transitoria dell’art. 13 del CCNL, che consente di definire i criteri comparativi sulla base degli elementi indicati, inclusi i titoli di studio; la censura sul limite del 50% è infondata per le ragioni già esposte. I motivi aggiunti, fondati esclusivamente sull’illegittimità derivata, sono stati respinti conseguentemente. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in 1.000 euro oltre accessori per ciascuno dei tre beneficiari indicati in dispositivo: Comune di Catania e due controinteressati.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  Inoltre, è lo stesso cit. art. 52, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 che fonda il meccanismo della progressione “sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”.

  La progressione verticale è fondata su una valutazione comparativa che considera, tra gli altri elementi, il rendimento recente, l’assenza di sanzioni disciplinari, titoli o competenze ulteriori rispetto a quelli per l’accesso esterno e gli incarichi ricoperti; la disposizione non preclude in assoluto tale procedura per il profilo di Funzionario Legale.

• art. 13, commi 6-8, CCNL Funzioni Locali 16 novembre 2022

  Invero, per il comma 7 del cit. art. 13 C.C.N.L. le amministrazioni definiscono, in relazione alle caratteristiche proprie delle aree di destinazione, “i criteri per l’effettuazione delle procedure” in questione, sulla base degli elementi di valutazione ivi indicati (fra i quali i titoli di studio).

  Le amministrazioni definiscono i criteri delle progressioni in deroga in rapporto alle caratteristiche dell’area di destinazione e sulla base degli elementi previsti dal contratto, inclusi i titoli di studio; la disciplina può quindi applicarsi anche quando il bando richiede i titoli richiesti per l’accesso dall’esterno.

• art. 1, comma 4, lett. a), Regolamento del Comune di Catania sulle progressioni verticali

  Detta disposizione appare chiara nel rapportare la percentuale del 50% al numero complessivo dei posti che l’Ente intende coprire mediante accesso dall’esterno e di cui viene prevista l’assunzione, e non con riferimento alla singola procedura, come argomentato dalla parte ricorrente.

  Il limite regolamentare del 50% per le progressioni verticali va calcolato rispetto al complesso delle assunzioni consentite e dei posti che l’ente intende coprire mediante accesso esterno, non per ciascuna singola procedura o profilo.

• art. 29 c.p.a.

  Quando invece il regolamento costituisce l’atto in tesi illegittimo, sulla cui base è stato adottato il conforme provvedimento, a sua volta illegittimo in via derivata, il principio della domanda poc’anzi richiamato impone di rivolgere l’azione di annullamento ex art. 29 cod. proc. amm. non solo nei confronti di quest’ultimo ma anche dell’atto presupposto.

  Quando il regolamento è dedotto come fonte dell’illegittimità derivata del provvedimento applicativo e costituisce esso stesso la fonte della lesione, l’azione di annullamento deve essere diretta anche contro il regolamento; il giudice non può annullare o disapplicare d’ufficio l’atto presupposto non specificamente impugnato.

Massime di principio

• La progressione verticale prevista dall’art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 non è in assoluto preclusa per un determinato profilo professionale in assenza di un’espressa ed univoca previsione normativa; la comparazione deve valorizzare gli elementi normativamente e contrattualmente indicati, che possono essere declinati dall’amministrazione in relazione alle caratteristiche delle posizioni da coprire.
• Per la progressione verticale non è necessario che l’esperienza maturata nell’area di provenienza coincida integralmente con le mansioni proprie dell’area superiore, purché la procedura comparativa consideri anche gli ulteriori titoli e competenze previsti dalla disciplina applicabile e dal bando.
• In mancanza di una specifica previsione che imponga di attingere a graduatorie di un’altra amministrazione, l’utilizzo di una graduatoria esterna è una scelta discrezionale e non un obbligo derivante dal principio di preferenza per lo scorrimento delle graduatorie.
• Se il regolamento costituisce la fonte della lesione e il presupposto del provvedimento applicativo contestato, il ricorrente deve impugnare anche la disposizione regolamentare rilevante: il giudice non può annullarla o disapplicarla d’ufficio oltre i limiti della domanda.
• Quando una disciplina regolamentare commisura il limite delle progressioni interne al complesso delle assunzioni dell’ente e dei posti previsti per l’accesso esterno, il limite va calcolato su tale insieme e non sulla singola procedura o sul singolo profilo.

Come è indicizzato