Cassazione Civile, Ordinanza n. 32993/2025 del 17/12/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da 11 verbali di accertamento per accesso e circolazione in una zona a traffico limitato del Comune in orari non consentiti dall'autorizzazione rilasciata per carico e scarico merci. La società destinataria dei verbali aveva proposto opposizione deducendo, tra l'altro, che il regolamento comunale sulle fasce orarie di accesso alle ZTL era discriminatorio e irragionevole, perché prevedeva orari diversi per zone cittadine simili e non consentiva un accesso funzionale alla consegna di prodotti dolciari a un cliente, che avrebbe richiesto un ingresso anteriore alle ore 7:00. Il Giudice di pace aveva accolto l'opposizione ritenendo la società mero locatario in leasing del veicolo e quindi non responsabile solidale. In appello il Comune aveva contestato tale impostazione; il Tribunale, in riforma parziale, aveva invece accolto l'opposizione sotto altro profilo, ritenendo legittimo il sindacato incidentale sul regolamento presupposto e la sua disapplicazione per irragionevole disparità di trattamento tra aree similari. In cassazione il Comune ha dedotto, con il primo motivo, violazione dell'art. 112 c.p.c. e degli artt. 4 e 5 della l. n. 2248/1865 per avere il Tribunale disapplicato il regolamento senza specifica richiesta e oltre i limiti del giudice ordinario; con il secondo motivo, violazione degli artt. 4 e 5 della l. n. 2248/1865 e dell'art. 3 l. n. 241/1990, sostenendo che la disciplina delle ZTL esprimesse scelte discrezionali non sindacabili nel merito e che le differenze di accesso fossero giustificate dalla diversa natura delle zone interessate.

La decisione

La Corte ha rigettato entrambi i motivi: ha ritenuto che la disapplicazione del regolamento comunale fosse stata effettivamente chiesta sin dal primo grado e che, comunque, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa il giudice ordinario possa conoscere incidenter tantum della legittimità dell'atto amministrativo presupposto, al fine di disapplicarlo se illegittimo. Ha inoltre affermato che il sindacato può investire anche l'eventuale eccesso di potere quando la scelta amministrativa, pur discrezionale, sia priva di una ragionevole giustificazione e incida su diritti soggettivi del privato. Pertanto la decisione del Tribunale, che aveva ritenuto irragionevole la diversa disciplina degli accessi nelle ZTL in zone similari e lesiva della posizione della società, è stata confermata. Il ricorso è stato rigettato; nessuna statuizione sulle spese per la mancata costituzione dell'intimata; è stato inoltre dato atto dell'obbligo del ricorrente di versare l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.

  è richiamato come parametro del primo motivo di ricorso per dedurre la violazione dell'art. 112 c.p.c.

• art. 112 c.p.c.

  invocato per sostenere che il Tribunale avrebbe pronunciato oltre la domanda disapplicando il regolamento comunale senza richiesta di parte

• artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865

  sono indicati come base del potere del giudice ordinario di disapplicare l'atto amministrativo illegittimo nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  è richiamato come parametro del secondo motivo di ricorso per dedurre violazione di legge

• art. 3 della legge n. 241/1990

  invocato per contestare la mancanza di motivazione e la disparità di trattamento nella disciplina delle fasce orarie di accesso

• art. 7, commi 9 e 14, del c.d.s.

  costituisce la norma sostanziale violata secondo i verbali di accertamento relativi all'ingresso in ZTL oltre gli orari autorizzati

• art. 204-bis del c.d.s.

  richiamato come norma processuale dell'opposizione alle sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada

• art. 7 del d.lgs. n. 150/2011

  richiamato come disciplina del rito dell'opposizione avverso sanzioni amministrative

• art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per l'obbligo di versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

• d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato in relazione al contributo unificato aggiuntivo dovuto dal ricorrente

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa il giudice ordinario può scrutinare in via incidentale la legittimità dell'atto amministrativo presupposto e, se illegittimo, disapplicarlo, quando tale atto integri la norma violata e fondi la sanzione irrogata.
• La disapplicazione dell'atto presupposto non viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato se la parte opponente abbia comunque dedotto, in modo espresso o sostanziale, l'illegittimità del regolamento o del provvedimento e ne abbia chiesto la rimozione ai fini della domanda di annullamento della sanzione.
• Il sindacato del giudice ordinario sugli atti amministrativi presupposti non può tradursi in controllo di merito sulle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, ma può estendersi alla verifica della ragionevolezza e della coerenza delle scelte rispetto alle finalità di legge, quando l'eventuale difetto di rispondenza incida sulla legittimità dell'atto e su diritti soggettivi del privato.
• Una disciplina differenziata di accesso a zone a traffico limitato può essere ritenuta illegittima se, a fronte di situazioni analoghe, non sia sorretta da una ragionevole giustificazione e determini irragionevoli disparità di trattamento.
• Nel giudizio di cassazione, quando il ricorso è respinto, sussistono i presupposti per l'applicazione dell'ulteriore contributo unificato ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

Come è indicizzato