Sentenza n. 1549/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato una domanda di aiuto nell’ambito della misura OCM vitivinicolo per la ristrutturazione e riconversione dei vigneti per la campagna 2021/2022. La domanda era stata dichiarata finanziabile e, previa garanzia fideiussoria, era stato erogato l’anticipo dell’80% del contributo. L’intervento era stato realizzato e sottoposto a controllo in loco con esito positivo. Successivamente, in sede di domanda di accertamento finale e saldo, ARTEA aveva ritenuto non ammissibili le autorizzazioni utilizzate, perché provenienti dalla conversione di diritti di reimpianto trasferiti da altra azienda, e aveva dichiarato l’inammissibilità/decadenza della domanda, disponendo il recupero dell’anticipo e la preclusione triennale all’accesso alla misura. La ricorrente ha dedotto tre motivi di violazione di legge ed eccesso di potere. Con il primo motivo ha sostenuto che gli atti costituissero, nella sostanza, un annullamento d’ufficio del precedente esito favorevole e dovessero quindi rispettare l’art. 21-nonies l. 241/1990, il termine ragionevole, la motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e la comparazione con l’affidamento maturato. Ha inoltre dedotto che il bando prevedeva controlli ex ante sul 100% delle domande finanziabili e che le informazioni sulle autorizzazioni erano già desumibili dalla domanda, dalla relazione tecnica, dal fascicolo aziendale e dalle banche dati, sicché non era legittimo differire al saldo la prima verifica di un requisito genetico di ammissibilità. La ricorrente ha qualificato l’indicazione di un’autorizzazione nella domanda iniziale come mero refuso materiale. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la fase esecutiva del rapporto concessorio e un inadempimento del beneficiario, nonché la natura vincolata della decadenza e l’inapplicabilità dell’art. 21-nonies. Hanno invocato, in subordine, l’art. 21-nonies, comma 2-bis, per la pretesa dichiarazione non veritiera del beneficiario. Il secondo motivo riguardava l’erronea interpretazione della clausola del bando sulle autorizzazioni; il terzo l’illegittimità delle penalità applicate.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse la verifica di un requisito originario di ammissibilità della domanda e non l’inadempimento di obblighi esecutivi o di rendicontazione. La natura genetica del requisito non è mutata dal fatto che l’amministrazione ne abbia acquisito conoscenza soltanto in sede di saldo: il momento della scoperta non incide sulla natura del vizio. Il primo motivo è stato accolto. Il Collegio ha qualificato gli atti impugnati, in ragione del loro contenuto sostanziale, come esercizio di autotutela decisoria incidente retroattivamente su un precedente esito favorevole, non come mera decadenza vincolata della fase esecutiva. Poiché l’amministrazione ha fondato il recupero sulla carenza ab origine di un requisito di ammissione, avrebbe dovuto rispettare i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990: termine ragionevole, interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, motivazione rafforzata e comparazione con l’affidamento del beneficiario. Gli atti non indicavano il rispetto del limite temporale, non motivavano su un interesse pubblico concreto e attuale e non effettuavano alcun bilanciamento con l’affidamento maturato dopo la finanziabilità, l’erogazione dell’anticipo e la prosecuzione del procedimento. Il TAR ha escluso che la deroga dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, potesse operare automaticamente: la mera divergenza tra l’autorizzazione indicata nella domanda iniziale e quelle dichiarate in sede di saldo non dimostra, senza un accertamento puntuale e motivato, una falsa rappresentazione determinante e non facilmente riconoscibile dall’amministrazione. La presenza delle informazioni rilevanti nel fascicolo, nella relazione tecnica e nelle banche dati rendeva inoltre problematico qualificare la condotta come mendacio tecnico. Il bando, imponendo controlli ex ante sui requisiti di ammissibilità e controlli ex post sulla corrispondenza tra quanto dichiarato/ammesso e quanto realizzato, non consentiva di trasformare il controllo finale in una prima verifica del requisito genetico. Il secondo e il terzo motivo sono stati dichiarati assorbiti. Il ricorso è stato accolto, con annullamento degli atti impugnati e condanna solidale delle amministrazioni resistenti al pagamento di 3.000 euro oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 103, comma 1, Cost.

  La tutela degli interessi legittimi nelle controversie relative alla verifica dei requisiti di ammissione al contributo spetta al giudice amministrativo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole ... e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

  Quando l’amministrazione incide retroattivamente su un beneficio già attribuito per asserita carenza originaria dei requisiti, l’atto è qualificabile come autotutela decisoria e deve rispettare il termine ragionevole, l’interesse pubblico concreto e attuale, la motivazione rafforzata e la comparazione con l’affidamento.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive ... false o mendaci ... possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine ...

  La deroga ai limiti temporali dell’autotutela richiede una falsa rappresentazione o dichiarazione mendace effettivamente accertata, imputabile al destinatario, determinante per l’atto favorevole e specificamente motivata; la mera inesattezza o divergenza documentale non è sufficiente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato richiamato dalle amministrazioni quale garanzia partecipativa attivata nel procedimento di decadenza e recupero.

• art. 28 Reg. esec. (UE) 1150/2016

  Il bando prevedeva un meccanismo di correzione degli errori palesi, rilevante per escludere che ogni incongruenza dichiarativa dovesse essere automaticamente qualificata come falsa rappresentazione.

• art. 64 Reg. (UE) 1308/2013

  È richiamato dal bando nell’ambito delle tipologie di autorizzazioni non ammissibili alla misura.

Massime di principio

• La controversia sulla decadenza e sul recupero di un contributo appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l’amministrazione contesta la carenza originaria di un requisito di ammissione e incide sul precedente provvedimento o esito favorevole, mentre appartiene alla giurisdizione ordinaria quando riguarda esclusivamente l’inadempimento di obblighi di esecuzione o rendicontazione del rapporto concessorio.
• Quando la cosiddetta decadenza è fondata sulla carenza ab origine dei presupposti di ammissione e produce il ritiro retroattivo di un beneficio già attribuito, essa costituisce sostanzialmente annullamento d’ufficio e soggiace all’art. 21-nonies l. 241/1990, anche se l’amministrazione qualifica formalmente l’atto come decadenza o recupero di somme sine titulo.
• Il controllo finale sul saldo non può essere utilizzato come prima verifica di un requisito genetico di ammissibilità che il bando imponeva di controllare ex ante prima dell’ammissione e dell’erogazione dell’anticipo; il controllo ex post è invece funzionale a verificare la corrispondenza tra quanto dichiarato e ammesso e quanto effettivamente realizzato, nonché la regolarità della rendicontazione.
• L’annullamento d’ufficio tardivo di un beneficio richiede una motivazione puntuale sul termine ragionevole, sull’interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e sulla comparazione con l’affidamento maturato dal beneficiario in ragione della sequenza di atti favorevoli e del tempo trascorso.
• La deroga prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 non opera per la sola divergenza tra dati contenuti nella domanda e dati emersi successivamente: occorre dimostrare e motivare una falsa rappresentazione obiettiva, imputabile al privato, causalmente determinante e non agevolmente riconoscibile dall’amministrazione nell’ordinaria istruttoria. Se il dato era già desumibile dal fascicolo, dagli allegati obbligatori o dalle banche dati disponibili, la qualificazione come falsa rappresentazione non è automatica.

Come è indicizzato