Sentenza n. 1158/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, in parte qua, l’avviso di rilascio e il permesso di costruire relativi a un intervento di demolizione e ricostruzione, sopraelevazione, modifica della sagoma e dei prospetti, cambio di destinazione d’uso da direzionale/commerciale a residenziale e manutenzione straordinaria di un’autorimessa. Ha contestato anzitutto la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, sostenendo che si trattasse di ristrutturazione edilizia con recupero della superficie lorda esistente e chiedendo l’applicazione dell’art. 11, comma 3, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi, con standard pari a 146,59 mq e monetizzazione pari a € 74.826,87, anziché lo standard di 314,11 mq monetizzato per € 345.481,27. Ha inoltre dedotto che, anche qualificando l’intervento come nuova costruzione, non sarebbe dovuto alcuno standard ulteriore rispetto alla superficie esistente; che i valori di monetizzazione avrebbero dovuto essere quelli vigenti alla presentazione del titolo edilizio e non quelli aggiornati dalla deliberazione della Giunta comunale n. 1512 del 6 dicembre 2024; l’incompetenza della Giunta comunale in materia di monetizzazione; l’illegittimità dei criteri di calcolo, che avrebbero dovuto riferirsi al valore dei diritti edificatori o delle aree a pertinenza indiretta; e, infine, la mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005 e dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001. Sono stati altresì dedotti violazione dell’art. 23 Cost., degli artt. 20 e 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 e degli artt. 9, 46, 48 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005, difetto assoluto di competenza, violazione del giusto procedimento, difetto assoluto di motivazione, carenza di potere, sviamento e violazione del principio di proporzionalità. In via preliminare, il Comune ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica della ricorrente, depositata senza una precedente memoria conclusiva comunale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la memoria di replica della ricorrente, ritenendo che la facoltà di replica presupponga l’esercizio, da parte della controparte, della facoltà di depositare una memoria conclusiva nel termine di trenta giorni prima dell’udienza; in mancanza, la memoria non può essere utilizzata per eludere il termine ordinario di trenta giorni previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato accolto soltanto quanto alla mancata applicazione delle riduzioni del contributo sul costo di costruzione. Il giudice ha ritenuto corretta la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, poiché esso comportava demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma, dei prospetti, delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, realizzazione di un nuovo volume e trasformazione dell’assetto edilizio preesistente; inoltre, l’immobile era sottoposto a tutela paesaggistica, sicché la demolizione e ricostruzione poteva qualificarsi come ristrutturazione edilizia solo in presenza del mantenimento di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nonché dell’assenza di incrementi di volumetria. È stata quindi ritenuta corretta l’applicazione dell’art. 11, commi 1 e 2, delle Norme di attuazione del Piano dei Servizi e la quantificazione dello standard in misura pari al 100% della superficie lorda eccedente quella realizzabile mediante l’indice territoriale di 0,35 mq/mq. Il TAR ha escluso che la preesistenza di superficie lorda maggiore rispetto all’indice di piano impedisca la richiesta di standard per la nuova costruzione, poiché la nuova edificazione e l’insediamento di nuove funzioni producono un impatto territoriale ulteriore. Sono state ritenute legittime anche la deliberazione della Giunta comunale n. 199 del 2024 e le disposizioni di servizio n. 3 e n. 4 del 2024, aventi natura generale, interpretativa e organizzativa, non innovativa dell’ordinamento e non invasive della competenza del Consiglio comunale. Il giudice ha respinto le censure sui valori di monetizzazione, affermando che la monetizzazione degli standard, disciplinata dagli artt. 46 e 51 della legge regionale n. 12 del 2005, non coincide con il contributo di costruzione e non è una prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost.; essa deve essere commisurata al valore economico delle aree da acquisire o all’utilità derivante dalla mancata cessione e può essere determinata considerando il momento del rilascio o del perfezionamento del titolo. La deliberazione di Giunta n. 1512 del 2024 è stata ritenuta un atto di indirizzo e semplificazione, non vincolante, mentre la concreta quantificazione compete agli uffici tecnici comunali nell’esercizio di discrezionalità tecnica. È stato inoltre ritenuto legittimo il riferimento al valore di acquisizione di un’area urbana libera con edificabilità legale pari a 0,35 mqSL/mq, anziché al solo valore dei diritti edificatori o delle aree a pertinenza indiretta. Il motivo relativo al contributo sul costo di costruzione è stato invece accolto: il Comune avrebbe dovuto applicare direttamente la riduzione prevista dall’art. 48, comma 6, della legge regionale n. 12 del 2005, senza necessità di un ulteriore atto comunale, nonché la riduzione del 20% prevista dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, anch’essa immediatamente applicabile. Il Comune è stato pertanto onerato di rideterminare il contributo di costruzione applicando entrambe le riduzioni. Le spese sono state compensate, con rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  la facoltà di replica discende in via diretta dall’esercizio della correlata facoltà di controparte di depositare memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell’udienza di merito

  La memoria di replica è ammissibile solo se la controparte ha esercitato la facoltà di depositare la memoria conclusiva; in mancanza, non può essere utilizzata per eludere il termine ordinario di deposito.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  gli interventi di demolizione e ricostruzione [...] costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria

  Per gli immobili sottoposti a tutela paesaggistica, la demolizione e ricostruzione resta ristrutturazione edilizia solo se conserva gli elementi indicati dalla norma e non comporta incremento di volumetria; in caso contrario integra nuova costruzione.

• art. 11, commi 1, 2 e 3, Norme di attuazione del Piano dei Servizi del P.G.T. di Milano

  nei casi di interventi di nuova costruzione che realizzano una SL in eccedenza rispetto a quella esistente o realizzabile con l’applicazione dell’Indice di edificabilità Territoriale (IT) unico di 0,35 mq/mq [...] le dotazioni territoriali per servizi sono dovute [...] nella misura del 100% della SL

  Per la nuova costruzione, la superficie lorda entro l’indice territoriale di piano è scomputabile, mentre la superficie eccedente comporta il reperimento delle dotazioni territoriali secondo la destinazione funzionale, anche se la superficie complessiva preesisteva.

• art. 23 Cost.

  La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard non ha la stessa natura del contributo di costruzione e non costituisce, secondo il giudice, una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost.

• art. 46 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La monetizzazione può essere prevista nell’ambito della pianificazione attuativa secondo criteri stabiliti dagli strumenti urbanistici; la concreta quantificazione può essere parametrata al valore economico delle aree o all’utilità derivante dalla mancata cessione.

• art. 51, comma 5, l.r. Lombardia n. 12/2005

  una somma commisurata al valore economico dell’area da acquisire

  In caso di mutamento di destinazione d’uso, il Comune può consentire la monetizzazione delle aree o dotazioni non reperite, determinandola in misura commisurata al valore economico delle aree da acquisire.

• art. 48, comma 6, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La riduzione del contributo sul costo di costruzione prevista per gli interventi di demolizione e ricostruzione qualificati come nuova costruzione è direttamente applicabile dagli uffici comunali, senza necessità di un ulteriore atto attuativo comunale.

• art. 17, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La riduzione del 20% del contributo di costruzione opera direttamente nei casi previsti dalla disposizione e non può essere subordinata all’adozione di ulteriori atti comunali o alla previa approvazione di criteri amministrativi non contemplati dalla fattispecie legale.

• art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380/2001

  La determinazione del costo di costruzione rientra nella competenza regionale; il Comune deve applicare il quadro normativo vigente senza introdurre condizioni ulteriori.

• art. 37, comma 1, d.P.R. n. 327/2001

  Il valore di acquisizione mediante esproprio di un’area urbana libera è stato ritenuto parametro legittimo per determinare il valore economico delle aree da acquisire ai fini della monetizzazione dello standard.

Massime di principio

• Quando un intervento di demolizione e ricostruzione modifica sagoma, prospetti, sedime o caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, soprattutto in presenza di tutela paesaggistica, esso integra una nuova costruzione se non ricorrono cumulativamente i requisiti conservativi previsti dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.
• Nel caso di nuova costruzione, la superficie lorda preesistente rileva ai fini dello scomputo delle dotazioni territoriali solo nei limiti della superficie realizzabile mediante l’indice territoriale di piano; la superficie eccedente comporta il reperimento delle dotazioni previste per la nuova funzione insediata, anche se non aumenta la superficie lorda complessiva rispetto alla preesistenza.
• La monetizzazione degli standard urbanistici è distinta dal contributo di costruzione: è disciplinata dalle norme regionali e dagli strumenti urbanistici, non costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost. e deve essere commisurata al valore economico delle aree da acquisire o all’utilità derivante dalla mancata cessione.
• La concreta quantificazione della monetizzazione degli standard compete agli uffici tecnici comunali, nell’applicazione dei criteri stabiliti dalla legge e dagli strumenti urbanistici; un atto della Giunta che aggiorni o indirizzi i valori ha natura organizzativa o di indirizzo e non sostituisce la valutazione concreta dell’ufficio.
• Le riduzioni del contributo sul costo di costruzione previste direttamente dalla legge regionale e dall’art. 17, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 devono essere applicate d’ufficio dal Comune, senza necessità di ulteriori atti comunali attuativi, criteri regolamentari o condizioni non previste dalla legge.
• Nel processo amministrativo, la memoria di replica presuppone che la controparte abbia previamente depositato una memoria conclusiva nel termine previsto; in mancanza, la memoria depositata come replica oltre il termine ordinario è inammissibile.

Come è indicizzato