Sentenza n. 444/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha contestato il tetto di spesa assegnatole da ARES per il 2022, deducendo quattro motivi. Con il primo ha lamentato l'erronea applicazione dei criteri regionali, l'errore di fatto e sui presupposti e la violazione dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e della disciplina sullo sconto tariffario, sostenendo che il fatturato storico del 2018 e del 2019 dovesse essere calcolato sull'intero fatturato risultante dalle fatture, comprensivo dell'extrabudget, e non sul solo importo effettivamente pagato. Il ricorrente indicava un fatturato di euro 210.249,22 per il 2018 e di euro 220.422,79 per il 2019, per una media di euro 215.336,05, mentre il Piano ARES aveva considerato euro 199.036,17. Con il secondo motivo ha dedotto l'erronea applicazione del criterio della capacità erogativa, il difetto di istruttoria e l'illogicità, sostenendo che ARES avesse utilizzato il precedente accreditamento del 2018, relativo a 35.636 volumi, invece dell'ultimo provvedimento del 2021, che aveva rimodulato i volumi accreditati fino a 696.810. Con il terzo motivo ha contestato la clausola di riequilibrio che limitava la variazione del tetto di spesa rispetto al 2021 entro il 2,5%, deducendo violazione della programmazione regionale, carenza di potere, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità e irragionevolezza. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione dei principi di libera iniziativa economica, concorrenza, parità di trattamento e divieto di consolidamento di posizioni dominanti; tale censura è stata successivamente abbandonata dal ricorrente.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente nel merito. Il primo motivo è stato accolto: il TAR ha ritenuto errato il calcolo del fatturato storico, poiché la DGR Sardegna n. 13/12 del 9 aprile 2021 imponeva di considerare il fatturato storico comprensivo dell'extrabudget, con la sola esclusione dei crediti inesigibili e delle prestazioni inappropriate o contestate. Era quindi irrilevante che una parte dell'extrabudget non fosse stata pagata. ARES avrebbe dovuto considerare per il 2018 l'importo di euro 210.249,22, risultante dalle fatture, anziché euro 199.036,17. Il secondo motivo è stato accolto: ARES avrebbe dovuto utilizzare l'ultimo provvedimento di accreditamento istituzionale utile per il 2022, cioè quello del 15 ottobre 2021, che aveva aumentato i volumi accreditati da 35.636 a 696.810. L'azienda, subentrata all'ATS, era tenuta ad acquisire i provvedimenti di accreditamento delle strutture sanitarie. Il terzo motivo è stato respinto: la clausola di riequilibrio del 2,5% non sostituiva i criteri regionali, ma costituiva un criterio correttivo ammesso dalla DGR n. 13/12 nell'ambito della quota del 10% destinabile a ulteriori criteri. La clausola è stata ritenuta ragionevole e funzionale a evitare eccessive oscillazioni annuali dei budget, assicurando la sostenibilità economica e organizzativa degli operatori privati e la continuità dell'offerta sanitaria. Il quarto motivo è stato dichiarato non esaminabile nel merito per rinuncia. Il TAR ha annullato in parte qua gli atti impugnati e ha ordinato ad ARES di rideterminarsi entro 45 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, tenendo conto degli errori rilevati. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  Le disposizioni costituiscono il quadro normativo dell'autorizzazione, dell'accreditamento e della contrattualizzazione delle strutture sanitarie private; l'art. 8-quinquies rileva quale base della programmazione e della determinazione dei volumi e dei corrispettivi acquistabili dal Servizio sanitario.

• art. 32, comma 8, l. n. 449/1997

  È richiamato dal ricorrente in relazione alla programmazione e alla contrattualizzazione delle prestazioni sanitarie, ma la decisione non ne offre una specifica interpretazione autonoma.

• art. 31 l.r. Sardegna n. 24/2020

  È richiamato nel motivo relativo alla programmazione sanitaria e alle competenze di ARES, senza una distinta interpretazione rispetto alla disciplina regionale applicata.

• DGR Sardegna n. 13/12 del 9 aprile 2021

  Per quanto riguarda la ripartizione dei tetti di spesa, la distribuzione delle risorse, per ciascuna macro-area, deve avvenire nella misura del 90% sulla base dei seguenti elementi: il fatturato storico al netto dei crediti inesigibili dell’ultimo biennio 2018-2019; la capacità erogativa della struttura; la dislocazione delle strutture erogatrici nel territorio; la capacità di assicurare tempi di attesa coerenti con i bacini di garanzia. Del restante 10% del budget complessivo, la DGR n. 13/12 ha previsto l’utilizzo per eventuali contrattazioni con nuovi erogatori o per incrementi di budget che si renderanno necessari.

  Il fatturato storico deve comprendere l'extrabudget risultante dalle fatture, con esclusione dei soli crediti inesigibili e delle prestazioni inappropriate o contestate. La deliberazione consente inoltre l'individuazione di ulteriori criteri per la quota residua del 10%, tra cui può rientrare una clausola correttiva volta a contenere le oscillazioni annuali dei budget.

• art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296/2006

  È richiamato dal ricorrente in relazione allo sconto tariffario, ma non è oggetto di una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• l.r. Sardegna n. 24/2020, artt. 28 e seguenti

  Costituisce il quadro regionale dell'autorizzazione e dell'accreditamento delle strutture sanitarie private.

Massime di principio

• Quando un atto regionale di programmazione stabilisce che il tetto di spesa sia determinato sulla base del fatturato storico, comprensivo dell'extrabudget e al netto dei soli crediti inesigibili, l'amministrazione non può sostituire al fatturato risultante dalle fatture il solo importo effettivamente pagato, salvo lo scomputo delle prestazioni inappropriate o contestate.
• Il criterio della capacità erogativa deve essere applicato utilizzando l'ultimo provvedimento di accreditamento istituzionale utile per l'annualità oggetto della contrattazione; l'amministrazione subentrata all'ente precedente deve acquisire e considerare i provvedimenti di accreditamento già adottati.
• Quando la programmazione regionale riserva una quota delle risorse all'applicazione di ulteriori criteri, l'azienda sanitaria competente può introdurre un criterio correttivo diretto a contenere le oscillazioni annuali dei tetti di spesa, purché tale criterio non sostituisca i criteri regionali principali e sia giustificato dall'esigenza di assicurare equilibrio, sostenibilità e continuità dell'offerta sanitaria.
• Una clausola che limita la variazione annuale del budget rispetto all'anno precedente non è irragionevole, di per sé, se mira a evitare eccessive penalizzazioni o vantaggi tra strutture accreditate e a garantire un orizzonte finanziario stabile per gli operatori e la continuità delle prestazioni sanitarie.

Come è indicizzato