Sentenza n. 8787/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sollecitazione alla partecipazione pubblicata dalla concessionaria autostradale, censurandola nella parte in cui recepiva le previsioni del decreto interministeriale n. 181 del 5 luglio 2024, recante il Piano di ristrutturazione della rete delle aree di servizio autostradali. Con il primo motivo ha contestato la possibilità di accorpare nello stesso lotto aree profittevoli e non profittevoli e la qualificazione come eccezionale dell'affidamento unitario dei servizi oil e non oil, deducendo contraddittorietà rispetto al precedente Piano del 2015 e compressione dell'autonomia imprenditoriale. Con il secondo motivo ha censurato il collegamento della durata delle subconcessioni alla vita utile degli impianti e agli investimenti, in assenza di una durata minima. Con il terzo motivo ha contestato il criterio di valutazione dell'offerta tecnica fondato sui prezzi praticati all'utenza e sull'eventuale differenziale negativo rispetto ai prezzi medi regionali della viabilità ordinaria. Con il quarto motivo ha censurato il potere attribuito al concessionario di rimodulare orari e modalità di erogazione dei servizi e di valutare forme di automazione. Con il quinto motivo ha contestato l'automatico adeguamento della durata dei contratti di subconcessione alle eventuali proroghe delle convenzioni principali, ritenendolo contrario ai limiti inderogabili posti dalla normativa di settore a tutela dei gestori degli impianti. Il Ministero ha eccepito la tardività del ricorso rispetto al rito speciale appalti.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto applicabile il rito speciale previsto dall'art. 120 c.p.a., con termine di impugnazione di trenta giorni, ma ha accolto l'istanza di rimessione in termini per errore scusabile, ravvisando obiettiva incertezza sulla tipologia di rito applicabile, alla luce dei mutamenti normativi, del mancato consolidamento dell'orientamento giurisprudenziale e dell'omesso richiamo, negli atti della procedura, al codice dei contratti pubblici e al termine dimidiato. Nel merito-processuale ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i motivi rivolti contro le disposizioni del decreto interministeriale n. 181/2024 già annullate dalla sentenza n. 3254/2026 e dalle precedenti sentenze n. 5503/2025, n. 5520/2025 e n. 6961/2025, ritenendo che tali disposizioni fossero state espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc. L'annullamento delle norme presupposte ha fatto venir meno l'oggetto dell'impugnazione e si è esteso, limitatamente al richiamo a tali norme, alla sollecitazione, in ragione di un rapporto di presupposizione necessaria e di un'invalidità ad effetto caducante. Il Collegio ha precisato che la concessionaria, per i profili contestati, si era limitata a richiamare una fonte allora vigente, senza esercitare autonome valutazioni discrezionali. Anche il quinto motivo è stato dichiarato improcedibile perché la disposizione era già stata annullata con sentenze passate in giudicato; il Collegio ha comunque rilevato, ad abundantiam, che la censura sarebbe stata fondata, poiché l'automatismo della proroga contrasta con i limiti inderogabili posti dalla normativa di settore a tutela della libertà imprenditoriale e dei gestori degli impianti. Il profilo residuo del primo motivo, relativo all'art. 4, comma 4, del Piano, è stato dichiarato improcedibile perché la disposizione rinviava all'art. 7.5, ormai annullato, ed era quindi rimasta priva della necessaria parte operativa. Il giudice ha inoltre rilevato, in via di completezza, l'inammissibilità della censura per difetto di immediata lesività, trattandosi di previsione programmatica e meramente facoltizzante, la cui lesività avrebbe potuto manifestarsi solo con una concreta prescrizione del bando. Il ricorso è stato pertanto dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con assorbimento delle ulteriori questioni e compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  termine di 30 giorni per l'impugnazione nel rito speciale appalti

  Il rito speciale è stato ritenuto applicabile alla controversia, ma l'incertezza oggettiva sulla sua applicabilità ha giustificato la rimessione in termini.

• art. 186, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Agli appalti affidati dai concessionari che siano stazioni appaltanti si applicano le disposizioni del codice in materia di appalti

  La disposizione è stata valorizzata per ritenere applicabile il rito appalti agli affidamenti effettuati da concessionari qualificabili come stazioni appaltanti.

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive

  L'immediata esecutività comporta che le disposizioni annullate dal giudice di primo grado siano espunte dall'ordinamento con efficacia ex tunc, facendo venir meno l'oggetto dell'impugnazione che le riguarda.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  divieto per il giudice amministrativo di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  L'annullamento per incompetenza, quale vizio prioritario e assorbente, impedisce al giudice di esaminare la legittimità sostanziale di misure adottate in carenza di legittimazione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha ritenuto non necessario l'avviso alle parti poiché il tema degli effetti dell'annullamento delle disposizioni del decreto era già stato oggetto di pieno contraddittorio.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, unitamente all'art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., per rinviare alla motivazione di una precedente ordinanza della Sezione sull'applicabilità del rito appalti.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato quale fondamento del rinvio alla motivazione della precedente ordinanza della Sezione.

• art. 11.1 del d.m. n. 181/2024

  La previsione dell'adeguamento automatico della durata dei contratti alle proroghe delle convenzioni principali è stata ritenuta già annullata e, comunque, illegittima perché lesiva dei limiti inderogabili posti a tutela dei gestori degli impianti.

• art. 4, comma 4, del d.m. n. 181/2024

  Al fine di favorire la capillare presenza e la continuità dei servizi all’utenza sull’intero territorio, è possibile valutare un modello di funzionamento congiunto delle aree profittevoli con aree non profittevoli purché sia assicurata la complessiva sostenibilità della gestione ovvero la possibilità di affidare la gestione diretta di alcuni servizi essenziali erogati nelle aree di servizio da parte dei concessionari ai sensi dell’articolo 7, punto 5

  La disposizione è stata ritenuta non autosufficiente, perché rinvia all'art. 7.5 già annullato, e quindi priva di concreta possibilità applicativa; inoltre, è stata considerata programmatica e non immediatamente lesiva.

Massime di principio

• Quando l'atto impugnato si limita a richiamare disposizioni normative o regolamentari successivamente annullate, senza compiere autonome valutazioni discrezionali sui profili contestati, l'annullamento delle disposizioni presupposte può estendersi al richiamo contenuto nell'atto consequenziale, determinando un'invalidità ad effetto caducante limitatamente alla parte dipendente dal presupposto annullato.
• L'annullamento con efficacia ex tunc di una disposizione impugnata determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso rivolto contro quella disposizione, poiché l'oggetto della controversia è stato espunto dall'ordinamento.
• Una disposizione meramente programmatica o facoltizzante, che non imponga immediatamente una determinata condotta e lasci alla stazione appaltante ampi margini di scelta, non è di regola immediatamente lesiva; l'interesse all'impugnazione può sorgere solo quando la previsione sia concretamente tradotta in una prescrizione dell'atto di gara.
• L'errore sulla scelta del rito può essere scusabile quando vi siano obiettiva incertezza normativa, mancato consolidamento della giurisprudenza e condotte dell'amministrazione idonee a non rendere riconoscibile il termine speciale di impugnazione.
• Il vizio di incompetenza dell'atto amministrativo ha carattere prioritario e assorbente: l'accertamento della carenza di potere dell'organo emanante impedisce al giudice di esaminare la legittimità sostanziale delle misure, in quanto ciò comporterebbe una pronuncia su poteri amministrativi non ancora validamente esercitati.

Come è indicizzato