Sentenza n. 135/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la disposizione dirigenziale con cui il Comune di Napoli gli ha ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione delle opere eseguite in un immobile sito in zona territoriale omogenea A. Le opere, realizzate previa CILA, consistevano nella fusione di tre unità immobiliari e nella demolizione di due muri di chiusura di antichi vani di passaggio. Il ricorrente ha dedotto che l'intervento fosse qualificabile come manutenzione straordinaria, soggetta a CILA o SCIA, non avendo comportato aumento di volumetria o superficie, e che fosse quindi applicabile la sanzione pecuniaria prevista per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA, anziché la demolizione prevista per la ristrutturazione edilizia eseguita senza permesso di costruire. Ha inoltre dedotto il difetto di motivazione, istruttoria e presupposti, l'erronea qualificazione dell'intervento, la violazione del legittimo affidamento per il tempo trascorso dalla presentazione della CILA, la violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e l'inadeguatezza dell'istruttoria amministrativa. In particolare, il ricorrente sosteneva che le unità immobiliari avessero già una destinazione commerciale di fatto e che il mutamento di destinazione fosse avvenuto nell'ambito della medesima categoria omogenea.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha ritenuto che l'intervento non si fosse limitato alla fusione delle unità immobiliari, ma avesse comportato anche un mutamento della destinazione d'uso urbanisticamente rilevante. Dalla relazione tecnica allegata alla CILA risultava infatti che due delle unità erano catastalmente classificate come abitazione e autorimessa e che la CILA era espressamente intitolata alla fusione commerciale e al mutamento d'uso. Non essendo stata provata la pregressa legittima destinazione commerciale, il passaggio da destinazione residenziale a commerciale è stato qualificato come mutamento urbanisticamente rilevante. Poiché l'immobile ricadeva in zona omogenea A, il mutamento di destinazione d'uso comportava, ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, la necessità del permesso di costruire. L'intervento è stato pertanto ricondotto alla ristrutturazione edilizia e l'ordine di demolizione ex art. 33 d.P.R. 380/2001 è stato ritenuto legittimo. Il TAR ha ritenuto sufficiente la motivazione del provvedimento, letta congiuntamente alla relazione allegata alla CILA, poiché l'ingiunzione descriveva le opere e indicava le ragioni della loro abusività. Il decorso del tempo non ha fatto sorgere un legittimo affidamento, trattandosi di opere prive del titolo edilizio prescritto. È stata inoltre esclusa la necessità di valutare nell'ordine di demolizione la doppia conformità, che può essere esaminata soltanto nell'ambito di un procedimento di accertamento di conformità attivato da apposita istanza dell'interessato. La comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria, poiché l'ordine di demolizione ha natura vincolata e la partecipazione del privato non avrebbe potuto incidere sull'esito. Anche il difetto di istruttoria è stato escluso, in quanto la sanzione era fondata sull'inidoneità del titolo edilizio presentato e non sulla verifica del contrasto sostanziale delle opere con la disciplina urbanistica. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  “quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di uso.”

  L'accorpamento rientra nella manutenzione straordinaria solo se viene mantenuta l'originaria destinazione d'uso; il mutamento urbanisticamente rilevante esclude tale qualificazione.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.”

  Il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso, con trasformazione dell'organismo edilizio, integra ristrutturazione edilizia.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  “portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso”.

  Per gli immobili ricadenti in zona omogenea A, il mutamento della destinazione d'uso urbanisticamente rilevante rende necessario il permesso di costruire anche in assenza di aumento della volumetria.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  “Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti”.

  La ristrutturazione edilizia eseguita senza il permesso di costruire è soggetta alla sanzione ripristinatoria della rimozione o demolizione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La sanzione reale può colpire anche l'abuso formale, consistente nell'esecuzione dell'opera senza il titolo prescritto, senza necessità di una motivazione ulteriore sul contrasto sostanziale con la disciplina urbanistico-edilizia.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La valutazione della doppia conformità appartiene al distinto procedimento di accertamento di conformità e presuppone un'apposita istanza dell'interessato.

• art. 7 l. 241/1990

  Non impone la comunicazione di avvio del procedimento prima dell'ordine di demolizione, avente natura vincolata.

Massime di principio

• L'accorpamento di unità immobiliari costituisce manutenzione straordinaria soltanto se, oltre agli altri presupposti normativi, viene mantenuta l'originaria destinazione d'uso; il passaggio non provato da una destinazione residenziale o diversa a quella commerciale integra un mutamento urbanisticamente rilevante.
• Per gli immobili ricadenti in zona omogenea A, il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso comporta la necessità del permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, anche quando non siano modificati la volumetria complessiva o la superficie dell'edificio.
• L'ingiunzione di demolizione è sufficientemente motivata quando descrive le opere e indica le ragioni della loro abusività; non è necessario che esponga anche uno specifico interesse pubblico attuale al ripristino della legalità, né che valuti il decorso del tempo o l'affidamento del responsabile dell'abuso.
• L'ordine di demolizione può essere adottato anche per un abuso formale, consistente nell'esecuzione di opere senza il titolo edilizio prescritto, senza che l'amministrazione debba previamente motivare sul contrasto sostanziale delle opere con la disciplina urbanistico-edilizia.
• La doppia conformità non deve essere valutata nell'ordine di demolizione, ma soltanto nell'ambito del distinto procedimento di accertamento di conformità, che richiede un'apposita istanza dell'interessato.
• L'ordine di demolizione, in quanto atto vincolato, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento quando la partecipazione del privato non potrebbe incidere sul contenuto finale della decisione.

Come è indicizzato