Sentenza n. 5762/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante, sub-locataria di un opificio industriale, aveva impugnato la delibera del Consorzio Industriale del Lazio che aveva dichiarato improcedibile e archiviato la sua istanza di avvio della procedura espropriativa dell'area. In primo grado aveva sostenuto che la determina consortile n. 18 del 5 luglio 2023, con cui il Consorzio aveva preso atto del contratto di sub-locazione e disposto la voltura in suo favore di precedenti deliberazioni, le attribuisse la legittimazione a promuovere l'espropriazione. In appello ha dedotto: l'erroneità della pretesa disapplicazione della determina n. 18/2023 da parte del TAR; la violazione della disciplina sulle locazioni commerciali, sostenendo che la sublocazione non richiedesse il consenso del locatore né l'autorizzazione del giudice delegato; la violazione delle garanzie partecipative e delle norme sull'espropriazione, nonché il contrasto con precedenti deliberazioni consortili che avrebbero riconosciuto la facoltà di chiedere l'espropriazione; l'illegittimità della presa d'atto della richiesta della Curatela fallimentare, ritenuta decaduta dall'assegnazione; la violazione dei principi di pubblicità e semplificazione; e, infine, l'eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto di motivazione e contrasto con precedenti, per avere il Consorzio privilegiato la vendita dell'opificio a un privato invece dell'assegnazione conseguente alla procedura espropriativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, ritenendo infondato il primo motivo perché il TAR non aveva disapplicato la determina consortile n. 18/2023, ma aveva accertato l'inidoneità del contratto di sub-locazione a costituire titolo legittimante l'attivazione della procedura espropriativa, in quanto inopponibile alla Curatela proprietaria. Tale accertamento, di natura civilistica, rientra nei poteri del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 8 c.p.a. e consente di negare la legittimazione all'azione amministrativa. La determina consortile aveva infatti natura meramente ricognitiva della detenzione derivante dalla sublocazione e non poteva rendere opponibile alla proprietaria un titolo civilistico inidoneo. Il Collegio ha inoltre valorizzato l'ordinanza di rilascio dell'immobile, che aveva rilevato l'assenza nel contratto principale della facoltà di sublocare e la mancanza di autorizzazione del giudice delegato. È stato respinto anche il secondo motivo: l'art. 36 della l. n. 392/1978 consente la sublocazione o la cessione senza consenso del locatore solo quando sia contestualmente ceduta o locata l'azienda, con comunicazione al locatore, circostanze non provate nel caso concreto. Il difetto di legittimazione della società ha comportato l'assorbimento degli ulteriori motivi, diretti a contestare nel merito la delibera consortile, poiché l'appellante non vantava un interesse diretto, concreto e attuale a contestarla, non potendo comunque acquisire l'area. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere, incidenter tantum, questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti soggettivi, incluso l'accertamento dell'idoneità e dell'opponibilità di un contratto civilistico quale titolo della detenzione, quando tale accertamento sia necessario per decidere la controversia amministrativa.

• art. 36 l. 392/1978

  Il conduttore può sublocare l'immobile o cedere il contratto di locazione anche senza il consenso del locatore, purché venga insieme ceduta o locata l'azienda, dandone comunicazione al locatore mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Il locatore può opporsi, per gravi motivi, entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione.

  La libertà di sublocazione o cessione senza consenso del locatore, per le locazioni commerciali, presuppone la contestuale cessione o locazione dell'azienda e la comunicazione formale al locatore; in mancanza di tali condizioni la sublocazione non può fondare la pretesa azionata.

• artt. 7 e 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può esaminare la questione civilistica concernente l'opponibilità del contratto di sublocazione, senza che ciò integri disapplicazione del provvedimento amministrativo.

• art. 63 l. 448/1998

  La disposizione è richiamata nel contesto della facoltà di attivare la procedura espropriativa nell'area industriale; tuttavia, la domanda non può essere utilmente esaminata nel merito da chi non disponga di un titolo civilistico opponibile e di una conseguente legittimazione all'iniziativa.

• artt. 44 e 54-55 d.lgs. 14/2019 (Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza)

  Richiamati dall'appellante in relazione alla gestione del rapporto locatizio nell'ambito del fallimento, non risultano decisivi, poiché il rigetto è fondato sull'assenza di un titolo di sublocazione opponibile e sulla mancata prova dei presupposti dell'art. 36 l. 392/1978.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente, ai sensi dell'art. 8 c.p.a., l'idoneità e l'opponibilità di un contratto civilistico quando tale questione sia necessaria per stabilire la legittimazione del privato ad attivare un procedimento amministrativo; tale accertamento non costituisce disapplicazione del provvedimento amministrativo.
• La presa d'atto o la voltura amministrativa di un rapporto locatizio ha natura meramente ricognitiva e non può attribuire al privato una legittimazione maggiore di quella derivante dal titolo civilistico, né rendere opponibile al proprietario un contratto di sublocazione che non possieda tale efficacia.
• Nelle locazioni commerciali, la facoltà del conduttore di sublocare l'immobile senza il consenso del locatore, ai sensi dell'art. 36 l. 392/1978, è subordinata alla contestuale cessione o locazione dell'azienda e alla comunicazione formale al locatore; la mancata prova di tali presupposti rende il titolo inidoneo a fondare pretese verso il proprietario o iniziative amministrative connesse alla disponibilità dell'immobile.
• La mancanza di un titolo civilistico idoneo e opponibile per la detenzione dell'immobile esclude la legittimazione del privato ad attivare una procedura espropriativa relativa all'area e determina il difetto di interesse diretto, concreto e attuale a contestare nel merito il provvedimento amministrativo che ha archiviato l'istanza.

Come è indicizzato