Cassazione Civile, Ordinanza n. 18602/2023 del 30/06/2023

Esito

La controversia

La lite nasce da un'annotazione nel casellario informatico ANAC collegata a precedenti provvedimenti sanzionatori adottati nei confronti di un operatore economico, che aveva chiesto all'ANAC il riesame della precedente deliberazione interdittiva. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso ritenendo che l'atto successivo fosse meramente confermativo e quindi non autonomamente impugnabile; il Consiglio di Stato ha invece qualificato gli atti del 2020 come conferma propria, cioè esito di un procedimento di riesame con nuova istruttoria e nuova valutazione, e ha annullato gli atti impugnati, ritenendo inoltre illegittima l'annotazione perché fondata su una omessa dichiarazione e non su una falsa dichiarazione nei termini tipizzati dalla disciplina sanzionatoria. La società ricorrente in cassazione ha dedotto, ai sensi dell'art. 111 Cost. e degli artt. 360, 362 c.p.c., violazione dei limiti esterni della giurisdizione per due profili: da un lato, asserito sconfinamento del Consiglio di Stato nel merito amministrativo per avere interpretato gli atti come conferma propria e rivalutato l'istanza, in realtà solo rigettata dall'amministrazione; dall'altro, violazione del giudicato esterno e del ne bis in idem, poiché una precedente decisione delle Sezioni Unite aveva già definito la vicenda relativa al provvedimento originario del 2017. L'ANAC ha proposto ricorso incidentale, lamentando a sua volta lo sconfinamento nel merito e la violazione del giudicato. La Suprema Corte ha però ritenuto che i motivi non denunciassero veri limiti esterni della giurisdizione, ma questioni interne al giudizio amministrativo: l'interpretazione dell'atto amministrativo e la verifica del giudicato rientrano nel potere-dovere del giudice che conosce della domanda, sicché non sono sindacabili come eccesso di potere giurisdizionale. Quanto al ricorso principale, la Corte lo ha dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione ad impugnare della società interveniente ad opponendum nel giudizio amministrativo, la quale è portatrice di un interesse meramente dipendente e non può proporre autonomamente ricorso per cassazione se la parte adiuvata non impugna. Anche il ricorso incidentale dell'ANAC è stato respinto/inammissibile quanto al merito della censura, perché le doglianze restavano estranee al sindacato sulle giurisdizioni.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibili sia il ricorso principale della società interveniente nel processo amministrativo sia il ricorso incidentale dell'ANAC. Ha affermato che la società ricorrente, qualificata dal Consiglio di Stato come interventore ad opponendum, non aveva legittimazione autonoma a proporre ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione. Ha inoltre escluso che le censure dell'ANAC integrassero un eccesso di potere giurisdizionale: l'interpretazione del contenuto degli atti amministrativi e la verifica della portata del giudicato sono attività rientranti nella giurisdizione del giudice amministrativo, anche se eventualmente erronee nel merito. Le spese sono state poste a carico delle parti soccombenti nei confronti della società resistente indicata in dispositivo.

Norme richiamate

• art. 111 Cost.

  consente il ricorso per cassazione solo per motivi inerenti alla giurisdizione; non permette di sindacare errori interni di interpretazione dell'atto amministrativo o di applicazione del giudicato

• art. 360 c.p.c.

  è richiamato come base del ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione

• art. 362 c.p.c.

  delimita il controllo delle Sezioni Unite ai soli motivi inerenti alla giurisdizione

• art. 110 c.p.a.

  richiamato nel ricorso principale per denunciare violazione dei limiti esterni della giurisdizione

• art. 7 c.p.a.

  richiamato nel ricorso incidentale ANAC per sostenere il preteso sconfinamento nel merito amministrativo

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  richiamato nel ricorso incidentale ANAC nel delineare i limiti della tutela davanti al giudice amministrativo

• art. 28 c.p.a.

  disciplina l'intervento volontario del soggetto che vi abbia interesse ma non sia parte del giudizio; l'interventore ha interesse dipendente e non una piena legittimazione impugnatoria

• art. 50 c.p.a.

  richiamato quale norma che disciplina alcune forme di intervento nel processo amministrativo

• art. 97 c.p.a.

  richiamato per l'intervento nel grado di appello

• art. 102 c.p.a.

  preclude all'interventore l'appello autonomo salvo che sia titolare di una posizione giuridica autonoma

• art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006

  comma 1, lett. h) e comma 1-ter

  la Corte ricostruisce il thema decidendum della sentenza amministrativa in termini di distinzione tra omessa dichiarazione e falsa dichiarazione, rilevando che la fattispecie sanzionatoria tipizzata riguarda solo la falsa dichiarazione/falsa documentazione

• art. 80 d.lgs. n. 50 del 2016

  richiamato in parallelo all'art. 38 d.lgs. 163/2006 come norma che sanziona la falsa dichiarazione/falsa documentazione ai fini dell'esclusione dalle gare

• artt. 1362 ss. c.c.

  sono indicati come criteri ermeneutici generali utilizzabili, in quanto compatibili, per l'interpretazione dell'atto amministrativo

Massime di principio

• L'interpretazione del contenuto di un atto amministrativo e la qualificazione del suo effetto giuridico appartengono al giudice della controversia e, anche se discutibili nel merito, non integrano di per sé eccesso di potere giurisdizionale.
• Non ogni dedotta violazione del giudicato esterno o del ne bis in idem davanti al giudice amministrativo è sindacabile in Cassazione come vizio di giurisdizione: la verifica dell'esistenza e della portata del giudicato rientra nei poteri incidentali del giudice munito di giurisdizione.
• L'intervento ad opponendum o ad adiuvandum nel processo amministrativo attribuisce un interesse dipendente e riflesso, non una autonoma legittimazione ad impugnare; il soggetto interveniente non può proporre ricorso autonomo per cassazione se la parte principale non impugna, salvo specifiche ipotesi di interesse diretto e immediato.
• Il sindacato delle Sezioni Unite sui provvedimenti del giudice amministrativo per motivi di giurisdizione è limitato alle ipotesi in cui la decisione sostituisca la volontà del giudice a quella dell'amministrazione; non vi rientrano gli eventuali errori nell'interpretazione degli atti o nell'applicazione di norme sostanziali o processuali.
• In materia di annotazioni sanzionatorie nel casellario informatico, la tipicità della fattispecie richiede una falsa dichiarazione o falsa documentazione nei termini espressamente previsti dalla legge; l'omissione dichiarativa non può essere automaticamente assimilata alla falsità se la norma sanzionatoria non la contempla espressamente.

Come è indicizzato