Sentenza n. 8708/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato gli atti con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva dato attuazione alla proroga tecnica delle concessioni Bingo prevista dall'art. 1, comma 124, l. n. 197/2022, imponendo un corrispettivo una tantum maggiorato e articolato in quattro rate. Sono stati dedotti eccesso di potere, difetto di motivazione e indeterminatezza delle somme dovute, nonché violazione dei principi eurounitari di concorrenza, proporzionalità, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, degli artt. 49 e 56 TFUE e della direttiva 2014/23/UE. Le ricorrenti hanno sostenuto che l'Amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione, anche alla luce delle precedenti decisioni dell'Adunanza Plenaria e delle ordinanze cautelari che avevano consentito il pagamento del canone ridotto di 2.800 euro mensili. Le Amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguardava la mera quantificazione di canoni nell'esecuzione del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica, cioè aspetti attinenti alla fase genetica del rapporto prorogato. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha applicato alla proroga prevista dall'art. 1, comma 124, l. n. 197/2022 i principi enunciati dalla Corte di giustizia nella sentenza del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe legislative delle concessioni Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non risultano giustificate dai presupposti dell'art. 43 della direttiva per modificare la concessione senza una nuova gara. È stata quindi disapplicata la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione e, in via derivata, sono state annullate la nota ADM del 30 maggio 2023 e l'avviso presupposto del 4 maggio 2023. Il giudice ha precisato che l'illegittimità della proroga non esclude il diritto dell'Amministrazione a ricevere un'indennità per l'utilità di fatto conseguita dagli esercenti, ma tale indennità non può essere fissata in modo rigido e uniforme, prescindendo dai fatturati. L'ADM dovrà rideterminare l'importo per il biennio 2023-2024 mediante provvedimenti discrezionali, anche provvisori, tenendo conto dell'equilibrio del rapporto, dei ricavi conseguiti, dei vantaggi derivanti dalla prosecuzione senza gara e dei sacrifici imposti ai concessionari. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  in materia di concessione di pubblici servizi ... sussiste ... la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”

  La giurisdizione esclusiva permane quando la controversia investe la legittimità della proroga della concessione e della pretesa autoritativa dell'amministrazione, non limitandosi alla mera quantificazione di canoni o corrispettivi.

• art. 74 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  La decisione è stata resa in forma semplificata in ragione della chiarezza delle questioni e della conformità a numerosi precedenti.

• art. 1, comma 124, l. n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione nazionale, nella parte in cui impone la proroga onerosa e determina il canone o il corrispettivo in misura rigida e uniforme, è stata disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  Le proroghe legislative contestate non rientrano nei presupposti che consentono di modificare una concessione senza una nuova procedura selettiva; inoltre, il canone forfetario uguale per tutti i concessionari, indipendentemente dai fatturati, non è compatibile con la disposizione.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi costituiscono parametri eurounitari invocati nel giudizio in relazione alla proroga e alla determinazione del canone.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione e la primazia del diritto dell'Unione impongono anche al giudice nazionale di disapplicare la normativa interna incompatibile.

• sentenza CGUE 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal

  Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione, senza attendere la previa rimozione o dichiarazione di invalidità della norma nazionale.

Massime di principio

• La controversia relativa alla legittimità della proroga di una concessione di pubblico servizio e della pretesa autoritativa dell'amministrazione di applicare un canone durante la proroga rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; non è una controversia meramente patrimoniale per il solo fatto che riguarda somme dovute.
• Una proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE è illegittima quando modifica il rapporto concessorio senza rientrare nei presupposti dell'art. 43 della direttiva e senza lo svolgimento di una nuova procedura selettiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare, in via derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L'illegittimità della proroga non esclude automaticamente il diritto dell'amministrazione a ricevere un'indennità per l'utilità concretamente conseguita dal concessionario durante la prosecuzione del rapporto; tuttavia, l'indennità deve essere determinata in funzione dell'equilibrio complessivo del rapporto e non mediante un importo rigido e uniforme, indipendente dai fatturati e dalle specifiche condizioni economiche dell'operatore.
• La determinazione dell'indennità dovuta per l'esercizio di fatto dell'attività concessoria richiede una valutazione discrezionale dell'amministrazione competente, che deve considerare almeno i ricavi conseguiti, i vantaggi derivanti dalla prosecuzione dell'attività senza gara e i sacrifici sostenuti dal concessionario per beneficiare della proroga.

Come è indicizzato