Sentenza n. 7166/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società attuatrice ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto la domanda di risarcimento, quantificata in euro 21.091.299,20, per i danni asseritamente derivati dalla mancata realizzazione o approvazione della soluzione necessaria all'allaccio degli immobili alla rete fognaria comunale. Ha dedotto, in primo luogo, l'omessa, carente ed erronea motivazione della sentenza e la violazione dei doveri di correttezza e buona fede, sostenendo che l'Accordo di programma e la convenzione urbanistica, che poneva a carico del soggetto attuatore l'allontanamento delle acque reflue fino al collettore comunale, avessero ingenerato un affidamento incolpevole sulla realizzazione dell'intervento; ha contestato l'inerzia di Roma Capitale nell'approvare la variante alle opere di urbanizzazione, nonostante la delibera di Giunta n. 117 del 5 aprile 2013 e le interlocuzioni procedimentali. In secondo luogo, ha censurato la valutazione di non risarcibilità delle voci di danno, affermandone la prova e la risarcibilità, comprese quelle relative a deprezzamento degli immobili, mancati redditi, redditività dell'investimento, oneri finanziari, fideiussioni, riprogettazione e custodia. Roma Capitale ha chiesto il rigetto, contestando i presupposti della responsabilità, la prova del danno e il contributo causale della società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ritenuto mancante il presupposto dell'affidamento tutelabile, ossia l'incolpevolezza: la società sapeva già dall'ottobre-novembre 2011 che il collettore comunale era non funzionale e che l'allaccio non era tecnicamente possibile, e ha proseguito negli anni la riprogettazione e l'attività edilizia, anche dopo il permesso di costruire del 20 giugno 2016, pur senza una soluzione definitiva. La delibera di Giunta n. 117 del 5 aprile 2013 esprimeva un indirizzo favorevole, ma non concludeva il procedimento né assicurava il conseguimento del risultato, in un contesto tecnico complesso e soggetto a ulteriori valutazioni, anche di ACEA. L'evento che aveva determinato la criticità non fosse imputabile alla società non mutava la rilevanza della sua conoscenza dell'impedimento. Quanto ai danni, deprezzamento, mancato reddito locativo, avviamento e redditività attesa riguardavano l'interesse positivo, non risarcibile nell'ambito della tutela dell'affidamento; oneri finanziari, fideiussioni, riprogettazione e custodia, pur astrattamente riconducibili all'interesse negativo, non erano risarcibili in assenza di affidamento incolpevole. La consapevole prosecuzione dell'investimento ha inoltre interrotto autonomamente il nesso causale, facendo ricadere i pregiudizi prevalentemente sulla scelta imprenditoriale della società. Le spese sono state poste a carico dell'appellante per complessivi euro 16.000, oltre accessori: euro 8.000 in favore di Roma Capitale ed euro 8.000 in favore di ACEA Ato 2.

Norme richiamate

• art. 1147, comma 2, c.c.

  Tale convincimento deve essere, in primo luogo, incolpevole: l'affidamento non è tutelabile se l'illegittimità del provvedimento o la circostanza ostativa erano evidenti o agevolmente rilevabili dal privato in base all'ordinaria diligenza professionale, conformemente alla regola generale secondo cui la buona fede non giova se l'ignoranza dipende da colpa grave, di cui all'art. 1147, comma 2, cod. civ.

  L'affidamento risarcibile deve essere incolpevole; non è tutelabile quando l'ostacolo o l'illegittimità erano evidenti o agevolmente rilevabili con l'ordinaria diligenza professionale.

• art. 2697 c.c.

  Sul piano dell'onere della prova, la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento non consegue automaticamente dalla sola allegazione di un comportamento procedimentale scorretto, ma richiede che il privato dimostri compiutamente: la sussistenza di atti o comportamenti dell'amministrazione oggettivamente idonei a generare la ragionevole aspettativa; l'incolpevolezza dell'affidamento riposto; il nesso causale tra la condotta amministrativa e il pregiudizio concretamente sofferto; e infine la prova puntuale delle singole voci di danno, nel rispetto del principio dispositivo pienamente operante nell'azione risarcitoria ai sensi dell'art. 2697 cod. civ.

  Nell'azione risarcitoria per lesione dell'affidamento il privato deve provare la condotta idonea a ingenerare un'aspettativa ragionevole, la propria incolpevolezza, il nesso causale e ciascuna voce di danno.

• art. 30 c.p.a.

  La funzione della tutela risarcitoria dell'affidamento consiste nel porre a carico dell'amministrazione responsabile l'equivalente monetario dell'utilità che il privato aveva fondatamente previsto come ottenibile, e non necessariamente nel ristorare il risultato economico finale dell'operazione imprenditoriale.

  Il risarcimento per lesione dell'affidamento non garantisce il risultato economico finale dell'iniziativa: mira a compensare l'utilità che il privato poteva ragionevolmente attendersi e le conseguenze economiche direttamente derivanti dalla fiducia tutelabile.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell'affidamento richiede un'aspettativa ragionevole e incolpevole, generata da atti o comportamenti amministrativi, nonché la prova del nesso causale e delle singole voci di danno; la mera allegazione di scorrettezza procedimentale non è sufficiente.
• Non sorge affidamento risarcibile sulla base di atti non conclusivi e non vincolanti che esprimono un indirizzo favorevole, quando il conseguimento del risultato dipende ancora da valutazioni tecniche, istruttorie o discrezionali e da pareri di soggetti terzi.
• La conoscenza di un impedimento tecnico essenziale esclude l'incolpevolezza dell'affidamento anche se il privato non ha causato l'impedimento; proseguire l'investimento consapevolmente può inoltre interrompere il nesso causale tra condotta amministrativa e danno.
• La tutela risarcitoria dell'affidamento non ristora l'interesse positivo, cioè il profitto o il risultato economico finale dell'iniziativa non realizzata. Le spese riconducibili all'interesse negativo possono essere risarcite solo se sussiste un affidamento tutelabile e sono provate.

Come è indicizzato