Sentenza n. 13261/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti applicativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici e i relativi atti presupposti, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere. Ha contestato, in particolare, l'omessa attivazione da parte delle amministrazioni regionali delle procedure di rinegoziazione e contenimento della spesa, la fissazione tardiva e asseritamente retroattiva dei tetti regionali, la lesione del legittimo affidamento, dei principi eurounitari e della libertà d'impresa, nonché l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015. Ha inoltre censurato il calcolo della quota di ripiano al lordo dell'IVA e l'inclusione, senza adeguato "spacchettamento", dei ricavi relativi a servizi accessori quali assistenza tecnica e noleggio di macchinari. La ricorrente ha chiesto anche il rinvio della trattazione in attesa della decisione del Consiglio di Stato su appelli relativi a controversie analoghe.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, rilevando che la mera pendenza di appelli su precedenti analoghi non integra una situazione eccezionale idonea a giustificare il differimento ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Nel merito, ha respinto le censure rivolte contro i decreti ministeriali, l'accordo Stato-Regioni e la circolare ministeriale. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback, nonché compatibili con la disciplina i principi di proporzionalità, irretroattività, affidamento, libertà d'impresa e diritto dell'Unione europea. Il sistema era conoscibile già dal 2015, compresa la soglia nazionale del 4,4%, e il payback opera esternamente rispetto alle gare e ai contratti, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento. Sono state ritenute infondate anche le contestazioni sul calcolo del fatturato: i servizi accessori non rientrano nella nozione di fatturato dei dispositivi medici, ma la loro eventuale inclusione deriva da una contabilizzazione non corretta dell'impresa e non è imputabile al Ministero; è invece legittimo il computo al lordo dell'IVA, espressamente previsto dall'art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015. Quanto agli atti regionali e provinciali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo che si tratti di attività vincolata, tecnico-contabile e meramente ricognitiva, non espressiva di potere autoritativo. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento ed è devoluta al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il testo richiama il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici e la partecipazione delle aziende fornitrici.

  La norma individua il tetto di spesa, le percentuali di concorso delle aziende e il criterio dell'incidenza del fatturato di ciascuna impresa sul totale della spesa regionale.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  Il superamento del tetto di spesa deve essere "rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA".

  Legittima il calcolo del fatturato rilevante ai fini del payback al lordo dell'IVA.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  Ciascuna azienda fornitrice concorre alle quote "in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale".

  Il contributo dell'impresa è determinato applicando al fatturato rilevante la percentuale di ripiano prevista per l'annualità.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono "l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile".

  Attribuisce alle regioni e alle province autonome compiti applicativi, contabili e riepilogativi, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto, certificarne il superamento o modificare la quota complessiva già stabilita a livello statale.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  "Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza".

  La pendenza di giudizi di appello su precedenti analoghi non costituisce, di per sé, una situazione eccezionale idonea a imporre il rinvio.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  La declaratoria di difetto di giurisdizione consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante riassunzione nel termine previsto.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  La riduzione al 48 per cento della quota di ripiano è stata estesa dalla Corte costituzionale anche alle aziende che abbiano instaurato controversie o non intendano abbandonarle.

  La disciplina ridotta del payback opera anche in favore delle imprese non rinunciatarie al contenzioso, in conformità alla sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il payback una misura ragionevole e proporzionata nell'ambito del bilanciamento volto alla razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  Il payback è qualificato come contributo solidaristico soggetto a riserva di legge, ritenuta rispettata perché la disciplina identifica soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali o provinciali che, in attuazione del meccanismo di payback sui dispositivi medici, individuano le aziende obbligate e quantificano la quota dovuta mediante operazioni contabili vincolate appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, perché l'attività amministrativa non implica esercizio di potere autoritativo e incide su un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione.
• Nel sistema di payback dei dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano spettano alle autorità statali; regioni e province autonome svolgono soltanto attività applicative, tecnico-contabili e riepilogative, secondo criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali.
• La previsione del payback non altera retroattivamente le gare pubbliche né i contratti di fornitura, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica quantità, prezzi o condizioni delle singole forniture. L'obbligo di ripiano era conoscibile, nei suoi elementi essenziali, già dal 2015.
• Ai fini del payback, il fatturato dei dispositivi medici è calcolato al lordo dell'IVA. I servizi accessori, quali assistenza tecnica o noleggio di macchinari, non rientrano nella nozione di fatturato dei dispositivi medici se distintamente contabilizzati; la loro eventuale inclusione nella voce relativa ai dispositivi deriva da una contabilizzazione non corretta dell'impresa.
• La mera pendenza di giudizi di appello su precedenti analoghi non integra una situazione eccezionale idonea a giustificare il rinvio della trattazione ai sensi dell'art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

Come è indicizzato